I vincoli delle spese del personale nelle società partecipate

La Corte dei Conti, Sezione regionale di Controllo per la Lombardia, con la deliberazione n° 28 del 23 gennaio 2014, rispondendo ad un parere richiesto dal Comune di Milano, ha trattato delle nuove disposizioni per le società partecipate, introdotte dalla legge di stabilità 2014 ( legge n. 147 del 27 dicembre 2013), in materia di limiti al reclutamento ed agli emolumenti del personale.

Traendo spunto dalla richiesta di parere relativo alla possibilità di sostituire la revoca del beneficio dell’utilizzo promiscuo di autovetture a favore di alcuni dipendenti con una integrazione di carattere stipendiale [1], la Corte, dopo aver giudicato dell’ammissibilità del parere, chiarisce in quali termini un provvedimento legislativo può intervenire su un rapporto di lavoro disciplinato sul piano economico dalla contrattazione collettiva (nazionale, integrativa o individuale).

Una volta chiarito il rapporto fra norma di legge e contratto di lavoro, la Sezione regionale di Controllo lombarda affronta i temi:

• dei limiti assunzionali posti a carico delle partecipate;

• degli emolumenti che possono essere concessi in sede di contrattazione decentrata ai dipendenti delle società partecipate.

Secondo la Corte, a seguito delle nuove norme introdotte nell’ordinamento giuridico italiano, il problema deve essere esaminato tenendo conto del comma 6 dell’articolo 3-bis del decreto legge n° 138 del 13 agosto 2011 così come novellato dalla legge di stabilità 2014, secondo il quale le società partecipate adottano con propri provvedimenti i vincoli assunzionali e di contenimento delle politiche retributive che sono stabiliti dall’ente controllante ai sensi dell’articolo 18 comma 2 bis del decreto legge 112/2008. [2]

Secondo tale ultimo articolo i divieti e le limitazioni in materia di assunzione di personale a carico delle amministrazioni pubbliche

(di cui all’articolo 1, comma 2, del decreto legislativo 30 marzo 2001, n. 165) si applicano, in relazione al regime previsto per l’ente controllante, anche agli organismi partecipati. [3]

Secondo la posizione della Corte dei Conti della Lombardia “Si applicano, altresì, le disposizioni che stabiliscono, a carico delle rispettive pubbliche amministrazioni locali, obblighi di contenimento degli oneri contrattuali e delle altre voci di natura retributiva o indennitaria e per consulenze, attraverso misure di estensione al personale dei soggetti medesimi della vigente normativa in materia di vincoli alla retribuzione individuale e alla retribuzione accessoria”.

L’applicazione di tali limitazioni non avviene automaticamente. Affinche ciò sia possibile è necessario che, nella contrattazione decentrata aziendale, su atto di indirizzo dell’ente controllante, sia stabilita la concreta applicazione dei vincoli alla retribuzione individuale e alla retribuzione accessoria, fermo restando il contratto nazionale di lavoro vigente alla data di entrata in vigore della presente disposizione. (Sulla vigenza del contratto nazionale di lavoro si erà già espressa la stessa sezione di controllo con deliberazione n° 147 del 24 aprile 2012). [ 4]

La Corte dei Conti, in definitiva afferma che, è compito dell’ente locale controllante, nell’ambito dei poteri propri di direzione e controllo garantire il rispetto del vincolo di spesa per il personale, fissato ai sensi dell’articolo 76, comma 7, del decreto legge n. 112/08. [5]

L’ente controllante, inoltre, deve assicurare che, con il consolidamento della spesa per il personale della società partecipata a quella dell’ente locale, vengano raggiunti i risultati del contenimento della dinamica retributiva sia individuale che complessiva del personale.

Per espressa disposizione legislativa (art. 18 comma 2bis d.l. 112/2008) nelle società che gestiscono servizi pubblici locali a rilevanza economica, non si applicano tali vincoli, ma nonostante ciò la spesa per il personale dei dipendenti della societàconcorre al rispetto dei vincoli di finanza pubblica imposti all’ente locale.

L’obbligo dell’ente locale di contenere e monitorare la dinamica retributiva dei dipendenti della società si inserisce nel più ampio quadro dei controlli che l’ente controllante deve esercitare sugli organismi partecipati ai sensi dell’art.147-quater del testo unico degli enti locali ( d.lgs 267/2000) rubricato “Controlli sulle società partecipate non quotate”. [6]

Secondo tale articolo l’ente locale definisce, secondo la propria autonomia organizzativa, un sistema di controlli sulle società partecipate.

Tale sistema di controllo viene effettuato attraverso la definizione di obiettivi gestionali, del monitoraggio periodico dell’andamento della società, l’analisi degli eventuali scostamenti, l’adozione di eventuali opportune azioni correttive.

L’organo deputato alla elaborazione degli atti di indirizzo, ai sensi dell’articolo 42 comma 2, lettera g) del testo unico degli enti locali, è il Consiglio comunale (o provinciale) in quanto organo di indirizzo e di controllo politico – amministrativo dell’ente locale.

Sul quesito specifico proposto dal Comune di Milano la Sezione regionale della Corte dei conti si esprime negativamente in quanto si ritiene che stante “il quadro normativo da cui emerge il divieto di utilizzare le autovetture di servizio assegnate in uso esclusivo per esigenze diverse da quelle di servizio del titolare, nonché considerato che le norme di legge che introducono vincoli di spesa per le auto di servizio sono qualificate come norme di principio ai fini del coordinamento della finanza pubblica (ai sensi dell’art. 117, terzo comma, Cost.), questa Sezione ritiene che –anche a prescindere dalle dinamiche sul contenimento della spesa per il personale dei dipendenti delle società partecipate – il riconoscimento di un beneficio economico a compensazione dell’utilizzo “promiscuo delle autovetture di servizio, assegnate agli stessi ad uso esclusivo, con accollo delle relative globali spese di rifornimento carburante, assicurazione, bollo di circolazione, spese di manutenzione, etc.” è violativo e/o elusivo dei vincoli di finanza pubblica da ultimo richiamati. In altri termini, non è possibile corrispondere ai dipendenti un compenso forfettario in compensazione del venir meno del beneficio per l’utilizzo “promiscuo delle autovetture di servizio, assegnate agli stessi ad uso esclusivo” per due ordini di ragioni: 1) la violazione delle norme che uniformano il trattamento economico dei dipendenti di società partecipate a quello dei dipendenti degli enti locali (e, per quest’ultimi, detto emolumento non è previsto); 2) l’elusione delle norme di finanza pubblica che, negli ultimi anni, mirano a ridurre l’utilizzo e la relativa spesa per autovetture”.

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[1] Laddove le società controllate – dopo aver concesso a dei propri dipendenti l’utilizzo promiscuo delle autovetture di servizio, assegnate agli stessi ad uso esclusivo, con accollo delle relative globali spese di rifornimento carburante, assicurazione, bollo di circolazione, spese di manutenzione, etc. – abbiano provveduto, in ottemperanza a quanto prescritto dall’art. 5 commi 2 e 3 del D.L. n. 95/12, alla revoca di tale beneficio possono, quale integrazione economica di carattere stipendiale a compensazione del beneficio revocato, riconoscere ai dipendenti medesimi una somma forfettaría o periodica senza violare le prescrizioni di contenimento della spesa pubblica di cui al citato art. 5 commi 2 e 3 del D.L. n. 95/12 e senza quindi incorrere nella relativa responsabilità erariale di cui al medesimo art. 5 comma 4?

[2] Le società affidatarie in house sono tenute all’acquisto di beni e servizi secondo le disposizioni di cui al decreto legislativo 12 aprile 2006, n. 163, e successive modificazioni. Le medesime società adottano, con propri provvedimenti, criteri e modalità per il reclutamento del personale e per il conferimento degli incarichi nel rispetto dei principi di cui al comma 3 dell’articolo 35 del decreto legislativo 30 marzo 2001, n. 165, nonché i vincoli assunzionali e di contenimento delle politiche retributive stabiliti dall’ente locale controllante ai sensi dell’articolo 18, comma 2-bis, del decreto-legge n. 112 del 2008.

[3] aziende speciali, alle istituzioni e alle società a partecipazione pubblica locale totale o di controllo che siano titolari di affidamenti diretti di servizi senza gara, ovvero che svolgano funzioni volte a soddisfare esigenze di interesse generale aventi carattere non industriale ne’ commerciale, ovvero che svolgano attività nei confronti della pubblica amministrazione a supporto di funzioni amministrative di natura pubblicistica inserite nel conto economico consolidato della pubblica amministrazione, come individuate dall’Istituto nazionale di statistica (ISTAT) ai sensi del comma 5 dell’articolo 1 della legge 30 dicembre 2004, n. 311.

[4]“Nessuna norma invece, allo stato, limita o rinvia nel tempo le procedure contrattuali valevoli per i comparti di contrattazione del lavoro privato (che seguono regole, tempi e procedure differenti da quelle previste dal d.lgs. 165/2001), né, in particolare, sospende l’efficacia dei contratti o impone la mancata stipula dei rinnovi limitatamente ai dipendenti delle società in house assoggettati a quei CCNL (metalmeccanici, commercio, industria, gas-acqua, autoferrotranvieri, servizi ambientali, igiene municipalizzate, etc.).

In assenza di esplicita disposizione imponente la sospensione degli adeguamenti retributivi derivanti da precedenti rinnovi contrattuali previsti dai CCNL applicabili ai dipendenti di società private (e, se fra questi, a quelli di società in house), appare ragionevole supporre che si tratti di un problema di coordinamento tra fonti da risolvere alla luce dei principi generali e, in primo luogo, dall’esame del tenore letterale e del contesto sistematico in cui l’art. 25 comma 1 del d.l. n. 1/2012 si inserisce.

Maggiormente prudente ed opportuna si presenta, in attesa di ulteriori approfondimenti, l’applicazione del precetto posto dall’art. 25 comma 1 del d.l. n. 1/2012 nei limiti della compatibilità, pur nella prospettiva del conseguimento di analoghi risultati di contenimento della dinamica retributiva, individuale e complessiva, del personale.

Pertanto fermo restando, come più avanti specificato, il rispetto delle disposizioni vigenti a carico degli enti locali (e, oggi, delle società in house) in tema di contenimento degli oneri retributivi (oltre che dei limiti alla spesa complessiva per il personale), gli adeguamenti stipendiali automatici, se riferiti a minimi inderogabili fissati dai contratti collettivi valevoli per il comparto di riferimento, non paiono disapplicati dalla norma in esame. Gli effetti delle regole contrattuali in essere, infatti, potrebbero essere neutralizzati solo per l’avvento di un’espressa norma di legge, presupposto che non appare integrato dall’art. 25 del d.l. n. 1/2012 che, pur in un quadro di necessario generale contenimento della spesa per il personale delle società partecipate, mantiene una disciplina differenziata e margini di autonomo adeguamento.

La norma, tuttavia, impone alla società “in house” scelte rispettose e coerenti con le previsioni di contenimento dei costi per il personale imposte dalla disciplina vincolistica vigente, in particolare operando sui margini di adeguamento che il CCNL di riferimento, e la contrattazione decentrata aziendale, consente.

[5] E’ fatto divieto agli enti nei quali l’incidenza delle spese di personale è pari o superiore al 50 per cento delle spese correnti di procedere ad assunzioni di personale a qualsiasi titolo e con qualsivoglia tipologia contrattuale; i restanti enti possono procedere ad assunzioni di personale a tempo indeterminato nel limite del 40 per cento della spesa corrispondente alle cessazioni dell’anno precedente……. Ai fini del computo della percentuale di cui al primo periodo si calcolano le spese sostenute anche dalle aziende speciali, dalle istituzioni e società a partecipazione pubblica locale totale o di controllo che sono titolari di affidamento diretto di servizi pubblici locali senza gara, ovvero che svolgono funzioni volte a soddisfare esigenze di interesse generale aventi carattere non industriale, nè commerciale, ovvero che svolgono attività nei confronti della pubblica amministrazione a supporto di funzioni amministrative di natura pubblicistica.

La disposizione di cui al terzo periodo non si applica alle società quotate su mercati regolamentari……..

[6] Articolo 147-quater “Controlli sulle società partecipate non quotate”.

1. L’ente locale definisce, secondo la propria autonomia organizzativa, un sistema di controlli sulle società non quotate, partecipate dallo stesso ente locale. Tali controlli sono esercitati dalle strutture proprie dell’ente locale, che ne sono responsabili.

2. Per l’attuazione di quanto previsto al comma 1 del presente articolo, l’amministrazione definisce preventivamente, in riferimento all’articolo 170, comma 6, gli obiettivi gestionali a cui deve tendere la società partecipata, secondo parametri qualitativi e quantitativi, e organizza un idoneo sistema informativo finalizzato a rilevare i rapporti finanziari tra l’ente proprietario e la società, la situazione contabile, gestionale e organizzativa della società, i contratti di servizio, la qualità dei servizi, il rispetto delle norme di legge sui vincoli di finanza pubblica.

3. Sulla base delle informazioni di cui al comma 2, l’ente locale effettua il monitoraggio periodico sull’andamento delle società non quotate partecipate, analizza gli scostamenti rispetto agli obiettivi assegnati e individua le opportune azioni correttive, anche in riferimento a possibili squilibri economico-finanziari rilevanti per il bilancio dell’ente.

4. I risultati complessivi della gestione dell’ente locale e delle aziende non quotate partecipate sono rilevati mediante bilancio consolidato, secondo la competenza economica.

5. Le disposizioni del presente articolo si applicano, in fase di prima applicazione, agli enti locali con popolazione superiore a 100.000 abitanti, per l’anno 2014 agli enti locali con popolazione superiore a 50.000 abitanti e, a decorrere dall’anno 2015, agli enti locali con popolazione superiore a 15.000 abitanti, ad eccezione del comma 4, che si applica a tutti gli enti locali a decorrere dall’anno 2015, secondo le disposizioni recate dal decreto legislativo 23 giugno 2011, n. 118. Le disposizioni del presente articolo non

si applicano alle società quotate e a quelle da esse controllate ai sensi dell’articolo 2359 del codice civile. A tal fine, per società quotate partecipate dagli enti di cui al presente articolo si intendono le società emittenti strumenti finanziari quotati in mercati regolamentati.