Il Ministro dello Sviluppo, Flavio Zanonato, ha recentemente preannunciato un nuovo decreto del Fare, che sarà varato ai primi di settembre, e che avrà come scopo anche quello di semplificare la burocrazia. L’esame dei risultati ottenuti dal Legislatore in campo amministrativo non spinge all’ottimismo. Anzi, non è raro il caso di semplificazione annunciate poi tradotte in appesantimenti burocratici.
La questione di fondo, che sembra esser stata ignorata in passato, è che il presupposto di una efficace semplificazione è una legislazione chiara, non alluvionale ed improvvisata, e che soprattutto, consenta al quadro di stabilizzarsi.
Ecco cosa è successo a quattro delle norme più rilevanti per gli enti locali e per i rapporti tra questi e i cittadini:
• la disciplina del procedimento amministrativo di cui alla L. 7.8.90, n.241 ha subito 29 modifiche in 23 anni, con una media di poco superiore a 1 modifica all’anno (e fin qui poco male, c’è ancora tempo di leggere le modifiche e strutturarsi per applicarle);
• il Testo Unico sull’edilizia, approvato con DPR 6.6.2001, n. 380, ha subito 21 modifiche in 12 anni, con una media di poco inferiore a 2 modifiche all’anno (e qui la cosa si fa un po’ più impegnativa);
• il Testo Unico degli Enti Locali, approvato con D.Lgs. 18.8.2000, n. 267, ha subito 64 modifiche in 13 anni, con una media di circa 5 modifiche all’anno (una ogni due mesi e mezzo, per non parlare delle modifiche dell’Ordinamento che agiscono senza innovare il TUEL ma sovrapponendosi).
• il recente Codice dei Contratti, di cui al D.Lgs. 12.4.2006, n. 163, ha subito 45 modifiche in 7 anni, con una media superiore a 6 modifiche all’anno (una ogni due mesi, per intenderci, laddove si dettano le regole per gli appalti, materia sensibile al contenzioso. L’incertezza dà spazio alle liti e le poche attività intraprese rallentano e si bloccano);
Le modifiche non sempre sono marginali e spesso si presentano come strutturali e radicali. I numeri danno una qualche idea del contesto di aleatorietà che costituisce l’habitat ordinario degli operatori del diritto e il clima di diffidenza e di allarme che accompagna ogni annuncio di semplificazione amministrativa.
A questo si aggiunga l’effetto prodotto dal ruolo consultivo giocato dalle 20 Sezioni regionali di controllo della Corte dei Conti, a cui bisogna aggiungere le Sezioni Riunite e la Sezione Autonomie. Tali pareri, in ragione dell’autorevolezza dell’organo che li esprime, costituiscono utile riferimento quando operano in uniformità di vedute ma producono devastanti esiti paralizzanti allorquando, e non è raro, le pronunce sono in contrasto tra loro. Basterebbe unificare la funzione consultiva per risolvere il problema. Nessun privato, credo, si affiderebbe a 22 consulenti diversi per esprimere un parere su un medesimo argomento. La Pubblica Amministrazione sì.
Per tacere delle Autorità indipendenti che, in quanto tali, presidiano in maniera ampiamente autonoma i compiti assegnati e che aggiungono altra fonte di interpretazione della norma, non sempre coerente con quanto asserito da altri organismi (nessuno, in questo Paese, rifiuta di esprimere opinioni su materie affidate ad altre autorità).
Un’ efficace semplificazione non ha ricette semplici ma alcuni passaggi sono utili se non indispensabili. Più che rivedere costantemente e in maniera altalenante gli adempimenti forse sarebbe meglio perseguire:
a) una decisa stabilizzazione e chiarificazione del quadro normativo, oggi in continuo e spesso contraddittorio movimento, difficilmente ricostruibile e non di rado illeggibile;
b) l’accentramento delle funzioni consultive della Corte dei Conti;
c) un alleggerimento delle attività secondarie che stanno assorbendo risorse predominanti rispetto all’amministrazione attiva, che costituisce la vera missione della Pubblica Amministrazione. Tale missione si sta avviando verso la paralisi a seguito della mole di controlli, di segnalazioni e codifiche nei confronti di svariati Organi, Enti e Autorità preposti, di obblighi pervasivi di programmazione e altri obblighi derivanti dalla nuova normativa in materia di controlli, trasparenza e di lotta alla corruzione, per citare i più significativi;
d) la conseguente definizione di un punto di equilibrio stabile tra appesantimenti procedurali, controlli e pubblicità, imprescindibili laddove si gestiscano risorse pubbliche, e necessità comunque di agire speditamente in un quadro di certezze; senza che gli adempimenti in materia di controlli e trasparenza inibiscano l’attività fino a farla cessare del tutto, perdendo a quel punto, sia le une che l’altra, ogni ragion d’essere.
La questione di fondo, che sembra esser stata ignorata in passato, è che il presupposto di una efficace semplificazione è una legislazione chiara, non alluvionale ed improvvisata, e che soprattutto, consenta al quadro di stabilizzarsi.
Ecco cosa è successo a quattro delle norme più rilevanti per gli enti locali e per i rapporti tra questi e i cittadini:
• la disciplina del procedimento amministrativo di cui alla L. 7.8.90, n.241 ha subito 29 modifiche in 23 anni, con una media di poco superiore a 1 modifica all’anno (e fin qui poco male, c’è ancora tempo di leggere le modifiche e strutturarsi per applicarle);
• il Testo Unico sull’edilizia, approvato con DPR 6.6.2001, n. 380, ha subito 21 modifiche in 12 anni, con una media di poco inferiore a 2 modifiche all’anno (e qui la cosa si fa un po’ più impegnativa);
• il Testo Unico degli Enti Locali, approvato con D.Lgs. 18.8.2000, n. 267, ha subito 64 modifiche in 13 anni, con una media di circa 5 modifiche all’anno (una ogni due mesi e mezzo, per non parlare delle modifiche dell’Ordinamento che agiscono senza innovare il TUEL ma sovrapponendosi).
• il recente Codice dei Contratti, di cui al D.Lgs. 12.4.2006, n. 163, ha subito 45 modifiche in 7 anni, con una media superiore a 6 modifiche all’anno (una ogni due mesi, per intenderci, laddove si dettano le regole per gli appalti, materia sensibile al contenzioso. L’incertezza dà spazio alle liti e le poche attività intraprese rallentano e si bloccano);
Le modifiche non sempre sono marginali e spesso si presentano come strutturali e radicali. I numeri danno una qualche idea del contesto di aleatorietà che costituisce l’habitat ordinario degli operatori del diritto e il clima di diffidenza e di allarme che accompagna ogni annuncio di semplificazione amministrativa.
A questo si aggiunga l’effetto prodotto dal ruolo consultivo giocato dalle 20 Sezioni regionali di controllo della Corte dei Conti, a cui bisogna aggiungere le Sezioni Riunite e la Sezione Autonomie. Tali pareri, in ragione dell’autorevolezza dell’organo che li esprime, costituiscono utile riferimento quando operano in uniformità di vedute ma producono devastanti esiti paralizzanti allorquando, e non è raro, le pronunce sono in contrasto tra loro. Basterebbe unificare la funzione consultiva per risolvere il problema. Nessun privato, credo, si affiderebbe a 22 consulenti diversi per esprimere un parere su un medesimo argomento. La Pubblica Amministrazione sì.
Per tacere delle Autorità indipendenti che, in quanto tali, presidiano in maniera ampiamente autonoma i compiti assegnati e che aggiungono altra fonte di interpretazione della norma, non sempre coerente con quanto asserito da altri organismi (nessuno, in questo Paese, rifiuta di esprimere opinioni su materie affidate ad altre autorità).
Un’ efficace semplificazione non ha ricette semplici ma alcuni passaggi sono utili se non indispensabili. Più che rivedere costantemente e in maniera altalenante gli adempimenti forse sarebbe meglio perseguire:
a) una decisa stabilizzazione e chiarificazione del quadro normativo, oggi in continuo e spesso contraddittorio movimento, difficilmente ricostruibile e non di rado illeggibile;
b) l’accentramento delle funzioni consultive della Corte dei Conti;
c) un alleggerimento delle attività secondarie che stanno assorbendo risorse predominanti rispetto all’amministrazione attiva, che costituisce la vera missione della Pubblica Amministrazione. Tale missione si sta avviando verso la paralisi a seguito della mole di controlli, di segnalazioni e codifiche nei confronti di svariati Organi, Enti e Autorità preposti, di obblighi pervasivi di programmazione e altri obblighi derivanti dalla nuova normativa in materia di controlli, trasparenza e di lotta alla corruzione, per citare i più significativi;
d) la conseguente definizione di un punto di equilibrio stabile tra appesantimenti procedurali, controlli e pubblicità, imprescindibili laddove si gestiscano risorse pubbliche, e necessità comunque di agire speditamente in un quadro di certezze; senza che gli adempimenti in materia di controlli e trasparenza inibiscano l’attività fino a farla cessare del tutto, perdendo a quel punto, sia le une che l’altra, ogni ragion d’essere.
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