Dubito che la sola previsione di una responsabilità diretta del giudice possa condurre ad una effettiva e maggiore responsabilizzazione nell’esercizio della funzione giurisdizionale e allo stesso tempo garantire una maggiore soddisfazione dell’esigenza di giustizia sociale nei confronti dei soggetti danneggiati.
In prospettiva, quindi, l’analisi comparativa sulla disciplina della responsabilità civile del giudice o dello Stato – giudice offre interessanti spunti di riflessione.
Di regola, nelle grandi democrazie con le quali siamo soliti confrontarci il giudice non è assoggettato alle comuni regole di responsabilità civile per i danni cagionati da errori nell’esercizio delle sue funzioni decisorie: si va dall’immunità assoluta (Stati Uniti, Gran Bretagna, Canada, Israele), alla limitazione della responsabilità civile alle ipotesi di reato (Germania), o alla normale esclusione della responsabilità diretta nei confronti della parte danneggiata, alla quale è solo consentito di agire contro lo Stato, con una più o meno limitata possibilità di rivalsa dello Stato nei confronti del giudice (Francia, Paesi Bassi, Svizzera, e così la raccomandazione della “Carta Europea sullo Statuto dei Giudici”, approvata a Strasburgo dal Consiglio d’Europa, 8-10 luglio 1998”).
Se guardiamo agli ordinamenti di Common Law, in generale, prevale la teoria della assoluta irresponsabilità del giudice. Ai magistrati è assicurata l’immunità pressoché totale o, in ogni caso, è prevista una responsabilità patrimoniale solo in casi di gravità eccezionale. Nel Regno Unito – così come in Irlanda e a Cipro – è escluso in radice che il giudice risponda, direttamente o indirettamente, dei danni causati nell’esercizio delle sue funzioni e l’unica deroga alla judicial immunity riguarda l’ingiusta detenzione. Tuttavia, la fedeltà al principio tradizionale della immunity from civil liability ha ricevuto una incisiva compensazione sul piano disciplinare, in particolar modo nel diritto statunitense.
Nel Regno Unito, dove vige il principio della judicial immunity, i giudici sono esenti da responsabilità per gli atti compiuti nell’esercizio delle loro funzioni e l’esonero dalla responsabilità civile del magistrato è considerato un presidio di garanzia e tutela dell’indipendenza e dell’imparzialità della magistratura, anche onoraria. In nessun caso, infatti, si può agire contro il magistrato anche se abbia agito con dolo o per difetto di competenza. Divenuto ormai desueto il procedimento di messa in stato di accusa (impeachment) dei giudici, l’unica forma di responsabilità prevista è quella politica che si traduce nella possibilità per i giudici delle corti superiori (ma ciò vale pur se in diversa maniera anche per i più numerosi giudici di prima istanza) di essere rimossi dal loro ufficio da parte della Corona su petizione presentata a Sua Maestà da entrambi i rami del Parlamento. Questa procedura chiamata “address” si applica ogniqualvolta i giudici tengano una “cattiva condotta” (misbehaviour) che ricomprende ipotesi molto diverse tra loro tra le quali il difetto di giurisdizione, l’incapacità, la negligenza ed i casi di diniego di giutizia.
Assolutamente diverso è l’approccio al problema della responsabilità del giudice nei paesi di area continentale. Si passa dall’immunità totale alla responsabilità indiretta, prevista da Francia, Germania, Portogallo, Belgio.
Fra questi, il sistema che maggiormente si avvicina a quello delineato dal legislatore italiano del 1988 è certamente quello che si è venuto a configurare in Francia sin dagli anni ’70. La legge di riforma della procedura civile prevede una responsabilità indiretta stabilendo che “l’État est tenu de réparer le dommage causé par le fonctionnement défectueux du service de la justice”, e che la sua responsabilità “n’est engagée que par une faute lourde ou par un déni de justice”. Con l’art. 11 della legge del 5 luglio 1972 è stata introdotta la regola apparentemente rivoluzionaria della responsabilità dello Stato – Giudice. Si è affermato, in via di principio, che “lo Stato è tenuto a risarcire i danni derivati dal funzionamento difettoso del servizio della giustizia”, ma poi, si è finito con il limitarne l’applicazione ai soli casi di “faute lourde” e “déni de justice” del giudice. Lo Stato garantisce le vittime dei danni derivanti da fautes personnelles dei giudici e degli altri magistrati, salvo rivalersi contro questi ultimi. La responsabilità civile dello Stato scatta per «funzionamento difettoso del servizio giudiziario» dovuto a «mancanza grave» e «diniego di giustizia» o per «mancanza personale» dei magistrati. La responsabilità dei giudici derivante da faute personnelle è disciplinata, per giudici e pm, dallo Statuto della magistratura che prevede un’azione riconvenzionale dello Stato nei confronti del giudice solo se la sua «mancanza» è «intenzionale e particolarmente grave». Un’ulteriore differenza del sistema francese rispetto a quello italiano consiste nel fatto che l’azione di rivalsa che lo Stato esercita in seguito al risarcimento dei danni può essere fatta valere dallo Stato francese solo nei casi di dolo, frode e concussione e non anche nell’ipotesi di colpa grave del giudice.
Una normativa eccezionale, rispetto agli altri paesi europei di tradizione romanistica, è presente in Spagna la cui Costituzione del 1978 prevede all’art. 121 che “i danni causati da un errore giudiziario come quelli conseguenti ad un anormale funzionamento dell’amministrazione della giustizia daranno diritto ad un indennizzo a carico dello Stato“. In applicazione di tale precetto, la ley organica sul Poder judicial, agli artt. 292 e ss., prevede tre titoli di responsabilità dello Stato. Precisamente: 1) l’errore giudiziale; 2) il funzionamento anormale dell’Amministrazione della giustizia, salvo il caso di forza maggiore (art.292); 3) la carcerazione preventiva seguita da assoluzione perchè il fatto non sussiste (art.294) indipendentemente dal funzionamento anormale della giustizia. In questo quadro, lo Stato risponde anche dei danni provocati dal giudice con dolo o colpa grave, salvo il diritto di rivalsa (“sin perjuicio del derecho que el asiste de repetir contra los mismos”, art. 296).
La responsabilità dello Stato, comunque, non esclude, ma concorre con la responsabilità civile del giudice che, secondo un principio risalente al diritto comune, in Spagna è tradizionalmente estesa alla colpa.
Il legislatore spagnolo è certamente quello che ha aperto maggiormente all’affermazione di una vera e propria responsabilità personale del giudice con la “Ley organica del Poder Judicial” del luglio 1988. Oltre ad aver previsto la riparazione di qualunque errore giudiziario cagionato nel corso di qualunque tipo di processo ad opera di qualunque autorità, l’art. 29 L.O.P.J. prevede che “lo Stato è anche responsabile dei danni provocati dai giudici e dai magistrati per comportamento imputabile a colpa grave o dolo salvo il diritto di rivalsa nei loro confronti“. In tal modo si è attribuito al cittadino danneggiato non solo la possibilità di agire direttamente nei confronti dello Stato per ottenere la riparazione dell’errore giudiziario ma è stata anche fatta salva la facoltà della parte lesa di citare in giudizio direttamente il giudice responsabile per dolo o colpa grave in quanto la sua responsabilità è diretta e concorrente. Sebbene la Spagna sia l’unico paese in cui lo Stato e il giudice possono essere chiamati «in solido» a risarcire il danno, prima, però, bisogna passare per il «filtro» di un apposito Tribunale che verifica se ci sono i presupposti soggettivi del «dolo» o della «colpa grave».
Quindi, il regime giuridico della responsabilità civile si caratterizza per la presenza di un sistema duale di responsabilità. Esiste una responsabilità civile individuale per i danni e i pregiudizi causati da giudici e magistrati nell’esercizio delle loro funzioni con dolo o colpa: tale responsabilità è regolata dagli artt. 411 a 413 LOPJ e 266.1 e 403.2 della LEC del 2000. La LEC 1/2000 contempla agli artt. 266 e 403 la possibilità che Giudici e Magistrati rispondano civilmente “por los daños y perjuicios que, por dolo, culpa o ignorancia inexcusable irrogaren en el desempeño de sus funciones”. E’ prevista, inoltre, una responsabilità patrimoniale – diretta ed oggettiva – dello Stato per errore giudiziario, funzionamento anormale dell’amministrazione della giustizia e prigione preventiva, illecita o indebita, alla quale si riferiscono gli artt. 292 e ss. LOPJ.
Diversamente in Germania è prevista la responsabilità indiretta dello Stato – Giudice. La Costituzione sancisce la responsabilità dello Stato che può rivalersi nei confronti dei magistrati soltanto in caso di dolo o colpa grave. L’articolo 34 della Costituzione, dopo aver sancito il principio della responsabilità dello Stato, stabilisce che «in caso di dolo o colpa grave può essere fatto valere il diritto di rivalsa», mentre il par. 839 del BGB precisa che l’obbligo al risarcimento viene meno se chi ha subìto il dolo o la colpa grave «ha omesso di impedire il danno mediante l’impiego di mezzi legali».
Negli altri Stati europei, la responsabilità civile fa capo sempre e solo allo Stato che può, comunque, rivalersi sui giudici. Tuttavia, il diritto di rivalsa scatta solo in casi determinati: in Portogallo, la responsabilità civile dello Stato scatta solo a seguito di una condanna penale, potendo lo Stato agire per il rimborso della riparazione del danno eventualmente anticipato; nei Paesi Bassi la responsabilità civile fa sempre e solo capo allo Stato e non è previsto alcun diritto di rivalsa nei confronti del magistrato che ha sbagliato; in Belgio la responsabilità civile è dello Stato, con diritto di rivalsa che scatta solo in caso di dolo intenzionale o di frode del giudice.
Attesa la disamina comparativa relativa al controverso tema della responsabilità civile del giudice, siamo sicuri che l’annunciata riforma sia veramente tesa a difendere il cittadino comune?
E come valutare, poi, alla luce del nuovo orientamento, la raccomandazione n. 12 del 17 novembre 2010, adottata dal Comitato dei ministri del Consiglio d’Europa? Tale raccomandazione, infatti, ha escluso qualsiasi forma di responsabilità civile diretta delle toghe, stabilendo che “l’interpretazione della legge, l’apprezzamento dei fatti o la valutazione delle prove effettuate dai giudici per deliberare su affari giudiziari non deve fondare responsabilità disciplinare o civile, tranne che nei casi di dolo o colpa grave”. In pratica, “Soltanto lo Stato, ove abbia dovuto concedere una riparazione, può richiedere l’accertamento di una responsabilità civile del giudice attraverso un’azione innanzi a un tribunale”.
Sarebbe questa la riforma organica della giustizia che contempera le esigenze di autonomia della magistratura con la piena tutela del diritto del cittadino?
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