‘Normattiva’: il finale di una storia infinita?

Uno dei problemi dell’e-government, spesso sottovalutato, è quello della reale pubblicità circa la possibilità di adoperare strumenti informatici per compiere specifiche operazioni. Frequentemente, infatti, mentre sono propagandati con molta risonanza strumenti non fondamentali, viceversa, capita che le funzionalità più utili rimangano nell’ombra, e i più non conoscano la possibilità di avvalersene. Per esempio, a molti probabilmente è capitato di fare la fila ad uno sportello, per scoprire solo successivamente che la pratica era attivabile anche on line.

Per queste ragioni non stupisce che sia passato quasi inosservato uno strumento, nato nei mesi scorsi, che certamente ha i suoi limiti, ma che può migliorare sensibilmente il rapporto fra cittadini e istituzioni.

Si tratta del servizio “Normattiva”, curato dall’IPZS, a regime dal settembre 2010, che è la banca dati istituzionale di tutta la legislazione nazionale dal ‘46 ad oggi nel testo vigente.

Chiaramente, un servizio di questa natura è ben noto ai giuristi di professione, che però sono portati a considerarla una rivoluzione relativa, dal momento che essi già avevano accesso, per ovvie esigenze professionali, alle banche dati legislative a pagamento; viceversa, i cittadini non-giuristi difficilmente sono a conoscenza di questo strumento, e, paradossalmente, è proprio per essi che esso può aprire nuovi scenari, tenuto anche conto dell’intuitività d’uso.

Occorre comunque fare un passo indietro, per capire la reale portata di un servizio come “Normattiva”, e per non dimenticare quanto sia stato faticoso arrivarci.

Fino alla fine degli anni novanta, le banche dati della legislazione vigente erano rigorosamente a pagamento, e costituivano un business consolidato, che nessuno aveva interesse ad intaccare, nemmeno il Parlamento, anche perché lo Stato era esso stesso, similmente ad alcuni editori privati, gestore di servizi di documentazione normativa che erano piuttosto onerosi per gli utenti, e quindi fonte di entrate sicure per le casse pubbliche.

La volontà di superare questo sistema è stata espressa in modo netto nel 2000, attraverso la legge n. 388 (la “finanziaria 2001”), che all’articolo 107 istituiva “un fondo destinato al finanziamento di iniziative volte a promuovere l’informatizzazione e la classificazione della normativa vigente al fine di facilitarne la ricerca e la consultazione gratuita da parte dei cittadini”. Gli elementi c’erano dunque tutti: la banca dati doveva riguardare la normativa “vigente” e doveva essere “gratuita”. Tuttavia, sono stati necessari dieci anni perché tale legge trovasse attuazione.

Nel frattempo ci sono stati alcuni tentativi di divulgazione gratuita delle leggi vigenti, tuttavia poco funzionali, come il celebre “normeinrete”, che all’inizio entusiasmava ma che è durato relativamente poco, e che comunque non era una banca-dati, ma un motore di ricerca delle leggi pubblicate in una molteplicità di siti istituzionali, con criteri quindi molto eterogenei. Oppure, vi è stata la creazione di banche dati settoriali nei siti dei principali ministeri, non sempre però all’altezza. Alcune, sicuramente, molto valide, come quella del Ministero dei trasporti, o quella della sanità, o ancora quella delle finanze, le quali comunque avevano il difetto intrinseco di essere parziali. Altre decisamente poco affidabili: basti pensare che vi sono siti di ministeri di primo piano nei quali – ancora oggi – se si va nella sezione “legislazione” e si cerca, per esempio, la legge n. 241 del 1990, si ottiene sì l’atto, ma quello della prima stesura del ‘90, senza alcun avvertimento circa il fatto che si tratti del testo storico (anzi, tutto lascerebbe pensare all’utente di avere di fronte la versione attuale della norma). In definitiva: l’unico modo per essere certi di avere a che fare con banche dati affidabili, prima, era quello di conoscere in anticipo i testi delle leggi, e così risultava vanificata pressoché tutta l’utilità di tali servizi per l’utenza dei non-professionisti.

“Normattiva”, da questo punto di vista, ha un’affidabilità molto elevata: occorre darne atto. Il servizio, che era stato accolto all’inizio con opportuno scetticismo dai più attenti osservatori, oggi si rivela più efficiente di quanto le premesse lasciassero sperare. Il testo di ogni norma è aggiornato pressoché in tempo reale rispetto alle ultime modifiche, e la banca dati è completa non solo di tutti gli atti con forza di legge dal ‘46 ad oggi, ma anche di una mole significativa di regolamenti. A ciò si aggiunge il fatto che, oltre alla funzione di ricerca del testo vigente, è possibile ottenere (su specifica opzione) il testo storico, e anche il testo “vigente ad una certa data”: opzione particolarmente utile, che fino a pochi mesi fa era prerogativa assoluta dei servizi a pagamento. Inoltre, vi sono diverse funzioni-corollario fra cui quella che permette di ottenere le circolari collegate ad ogni articolo di legge.

Il merito di una realtà “stranamente efficiente” è ovviamente distribuito, sia nel tempo fra coloro che si sono avvicendati nella sua creazione (e nel rompere le resistenze), che fra i soggetti che oggi vi contribuiscono (si tratta però di un lavoro fondamentalmente tecnico, che trascende i cambi di legislatura).

Il servizio ha alcuni limiti.

Anzitutto, non contiene le leggi precedenti al ‘46, e ciò comporta “vuoti” non accettabili: manca per esempio il testo unico delle leggi di pubblica sicurezza (il R.D. n. 773 del 1931).

In secondo luogo, “Normattiva” non contiene le leggi regionali, ma si limita ad un rimando alle relative banche dati che, come è noto, hanno performance piuttosto eterogenee.

In terzo luogo si ha il limite, forse più criticato dagli osservatori, che è quello relativo alla non-ufficialità dei testi, e alla prevalenza, in caso di discordanze, della versione in gazzetta ufficiale.

In effetti, la vera “rivoluzione” la si avrà quando il testo on line avrà carattere di ufficialità; tuttavia, questo profilo di debolezza ha due attenuanti: la prima, è che, poiché il sito è curato dal Poligrafico, in un’ottica pragmatica si può presumere che il testo originario sia il medesimo per la pubblicazione on-line e per quella cartacea, e che quindi la probabilità di discordanze sia molto bassa; la seconda attenuante è che, comunque, il passo avanti che si è fatto con la gratuità è di per sé notevole, per cui si può accettare una certa gradualità che veda l’ufficialità come un passo successivo.

Il principale limite, però, è di essere poco conosciuto da chi ne dovrebbe essere il principale utente, ossia il cittadino in cerca di una mappa nella Biblioteca di Babele del sistema legislativo italiano.