Manovra bis, il commento della Corte dei Conti

La Corte dei Conti ha espresso, in modo articolato, il suo parere sulla manovra bis, commentando punto per punto le scelte del Governo.

I giudici contabili, riuniti in adunanza delle Sezione riunite in sede di controllo, hanno approvato un documento di commento al decreto legge n. 138/2011  (“Ulteriori misure urgenti per la stabilizzazione finanziaria e per lo sviluppo”), poi consegnato alle Commissioni Bilancio riunite di Camera e Senato, lo scorso 30 agosto, nel corso dell’audizione del suo presidente, Giampaolino.

Riportiamo la prima parte del commento.

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Corte dei Conti
Sezioni riunite in sede di controllo 

Audizione sul DL n. 138/2011 recante “Ulteriori misure urgenti per la stabilizzazione finanziaria e per lo sviluppo” (Commissioni Bilancio riunite di Camera e Senato)

30 agosto 2011 

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1. Premessa

Un mese e mezzo fa, in sede di audizione sul DL n. 98, davanti a queste Commissioni, la Corte aveva espresso apprezzamento sulla manovra di riequilibrio dei conti pubblici, condividendo in particolare la scelta del governo di predisporre meccanismi automatici di salvaguardia, in grado di garantire, in ogni caso, il raggiungimento dei risultati quantitativi attesi.

Meno convincente appariva alla Corte, già in quella occasione, la composizione della manovra orientata verso un impiego molto significativo del prelievo fiscale – non coerente con gli indirizzi programmatici (da ultimo ribaditi nel DEF) – e caratterizzata da tagli di spesa, a livello centrale e territoriale, non sufficientemente selettivi.

Un aspetto particolarmente delicato riguardava il difficile dosaggio tra le misure di riequilibrio della finanza pubblica e l’esigenza, anch’essa prioritaria, di recuperare condizioni e strumenti per una meno fragile crescita economica.

E’ proprio con riguardo a questo aspetto che la Corte aveva ritenuto opportuna la scansione temporale diluita della manovra correttiva (meno intensa nel 2012 rispetto al biennio successivo), auspicando, allo stesso tempo, che in sede di approvazione parlamentare si pervenisse a miglioramenti sostanziali dell’impianto generale dell’intervento, soprattutto nella direzione di una maggiore salvaguardia delle voci di spesa e di entrata in grado di sostenere lo sviluppo economico.

La preoccupazione espressa per la perdurante stagnazione della nostra economia ha, del resto, un rapporto diretto con le prospettive della finanza pubblica.

E’ chiaro, infatti, che per un paese, come l’Italia, afflitto da un pesante stock di debito pubblico (superiore del 20 per cento al livello del PIL) è soltanto con una stabile maggiore crescita economica che è possibile ipotizzare realistici percorsi di rientro.

2. Dal decreto-legge 98 al decreto-legge 138 

2.1 Da luglio ad oggi, le vicende economico-finanziarie hanno subito una brusca evoluzione.

Tre sono le novità principali emerse nel periodo:

– l’intensificazione degli attacchi speculativi, con il conseguente innalzamento dei rendimenti e il potenziale aggravio del costo per il servizio del debito;

– l’intervento straordinario (per oltre 20 miliardi) della Banca Centrale Europea per sostenere i corsi dei titoli di Stato italiani, a fronte di un rafforzamento delle misure correttive e dell’anticipazione al 2013 dell’obiettivo del pareggio di bilancio;

– la revisione in senso peggiorativo delle previsioni sull’andamento dell’economia mondiale, con i timori diffusi di una seconda grave recessione estesa dagli Stati Uniti all’Europa (e con la sola Cina al riparo da segnali di rallentamento produttivo).

Si tratta di tre fattori eterogenei ma che, in realtà, vanno considerati senza gerarchie al momento di giudicare le contromosse attivate. Ed è alla stregua di questi elementi che va valutata la adeguatezza della manovra del DL 138/2011 pur imposta dalle nuove condizioni di emergenza.

2.2 Il quadro programmatico delineato nel DEF e nel Programma di stabilità indicava un percorso di riduzione dell’indebitamento netto tale da consentire di raggiungere nel 2014 l’obiettivo di sostanziale pareggio (-0,2 per cento). Nel 2011 e 2012 scontando gli effetti delle manovre di consolidamento disposte con il DL 78/2010 e con la legge di stabilità 220/2010, gli obiettivi programmatici coincidevano con i saldi tendenziali (-3,9 per cento e -2,7 per cento).

L’azzeramento del disavanzo richiedeva nel biennio successivo, secondo il DEF, una manovra correttiva di 1,2 punti di PIL nel 2013 e di circa 2,3 punti cumulati nel 2014.  Con il DL 98/2011 approvato lo scorso luglio il Governo procedeva alla definizione delle misure di correzione.

Nel testo modificato dalla legge di conversione (legge 111/2011) si determinava un effetto di riduzione dell’indebitamento netto pari all’1,4 per cento del PIL nel 2013 e al 2,7 per cento nel 2014, a fronte di un effetto più limitato (0,1 per cento e 0,3 per cento) nel biennio 2011-2012.

L’instabilità dei mercati e il peggioramento delle condizioni economiche internazionali hanno indotto il Governo ad assumere nuove misure per la stabilizzazione finanziaria e per il contenimento della spesa pubblica che, integrandosi con quanto già previsto dal DL 98/2011, consentano di anticipare al 2013 il pareggio di bilancio.

Il DL 138 dispone, in tal modo, una correzione dell’indebitamento netto pari all’1,1 per cento in termini di PIL nel 2012, all’1,5 per cento nel 2013 e allo 0,4 per cento nel 2014.

Con l’integrazione della manovra, e ferme restando le previsioni del Pil nominale per gli anni 2012-2014 contenute nel DEF, l’indebitamento netto scenderebbe al -1,2 per cento nel 2012 mentre si conseguirebbe un avanzo pari allo 0,2 per cento nel 2013 e allo 0,5 per cento nel 2014. Il miglioramento dei saldi di bilancio (in termini di indebitamento netto) di 18,4 miliardi nel 2012 e di 25,5 miliardi nel 2013 è il risultato di maggiori entrate e minori spese pari, rispettivamente, nei due anni a 22,5  e a 26,8 miliardi  e di maggiori spese e minori entrate per 4,1 e 1,3 miliardi. Nel 2014 il miglioramento dovuto al decreto è di 7,4 miliardi, quale risultato di 8,8 di maggiori entrate e minori spese e compensato da minori entrate per 1,3 miliardi. Il contributo atteso dalle maggiori entrate cresce dal 44,8 per cento della manovra lorda complessiva del 2012 all’83,1 per cento del 2014.

Il decreto legge 138 accentua quindi quella che era già la caratteristica della manovra varata nel mese di luglio: un peso che, nella media del periodo, risulta ben superiore al 50 per cento (e crescente tra il 2013 e il 2014) delle entrate sul totale della manovra lorda.

La prevalenza di tagli alla spesa nel 2012 va letta, tuttavia, con cautela.

Se infatti si considera che il contenimento della spesa delle amministrazioni centrali e locali potrà essere in parte ridimensionato di un importo pari al gettito incassato nel 2012 con la cd “Robin tax” (1,8 miliardi nelle stime del Governo), il peso delle maggiori entrate sul complesso delle risorse individuate per la copertura di misure di intervento  e il miglioramento dei saldi cresce al 52,8 per cento. Ciò senza contare che, almeno parte del contenimento della spesa delle amministrazioni locali, potrebbe essere compensato da un aumento delle entrate tributarie attraverso l’esercizio della flessibilità di entrata concessa con lo stesso provvedimento.

2.3 In una valutazione necessariamente di sintesi, la Corte ritiene, in via preliminare, di avanzare perplessità sulla scelta che ha condotto a formulare e quantificare la manovra correttiva senza un aggiornamento del quadro macroeconomico previsionale; aggiornamento indispensabile in relazione alle meno favorevoli condizioni internazionali e agli effetti connessi alle stesse misure di contenimento del disavanzo contenute nel decreto.

Sotto questo aspetto, il ricorso prevalente alla leva fiscale (quasi tre quarti della manovra se si sommano interventi diretti e indotti) e, in particolare, le modalità di intervento prescelte, determinando la compressione del reddito disponibile, accentuano i rischi di effetti depressivi.

In tal modo, appare ribaltata la logica originaria della delega fiscale: da strumento per una mera redistribuzione del carico fiscale a mezzo per il reperimento di ingenti risorse aggiuntive (fino a circa 20 miliardi) per la correzione del disavanzo pubblico.

Una conferma della difficoltà di aggiustare i conti pubblici dal lato della spesa, nelle grandi dimensioni oggi richieste, se non si opera su tutte le categorie di spesa corrente e in conto capitale, senza esclusioni.

La questione centrale di un giusto dosaggio tra equilibrio dei conti pubblici e crescita economica non è, ovviamente, sottovalutata, in principio, dalla nuova strategia europea.

Nei fatti, tuttavia, il bilanciamento tra i programmi di stabilità (cui è affidato il risanamento della finanza pubblica) e i piani nazionali di riforma (che dovrebbero garantire gli interventi strutturali per la crescita) non si realizza nel breve- medio periodo, essendo largamente preponderanti (e più rapidi) gli impulsi  che il bilancio pubblico trasmette all’economia.

Nel dibattito, anche a livello di teoria economica, che la crisi ha attivato non mancano opinioni molto autorevoli che ritengono un grave errore di strategia mondiale (e, in particolare, europea) l’eccesso di rigore implicito nelle regole di bilancio, in una fase nella quale si rievoca persino lo spettro della “doppia recessione” successiva al New Deal americano.

Ma, al di là di un tema estraneo alla discussione odierna, si rafforza la convinzione che una composizione accettabile tra le due esigenze (rigore e sviluppo) possa e debba essere trovata all’interno delle manovre correttive di finanza pubblica concordate a livello europeo.

In sintesi, si tratterebbe di procedere in direzione di un ridimensionamento del peso del bilancio pubblico sull’economia, liberando risorse per un più elevato livello della domanda degli operatori privati (…).