La gran confusione su articolo 18 e lavoro pubblico

E’ difficile il compito di provare a fare ordine sulla questione dell’applicabilità o meno dell’articolo 18 dello Statuto dei lavoratori al lavoro pubblico, dopo che Governo, sindacati e interpreti hanno affermato nei giorni scorsi letteralmente tutto e il contrario di tutto.

Ciò è risultato tanto più sorprendente considerando che sul tema dell’estensione dell’articolo 18, ma anche dell’intera legge 300/1970, esiste una norma chiarissima, che sarebbe stato opportuno limitarsi a rileggere o ricordare: l’articolo 51, comma 2, del d.lgs 165/2001, ai sensi del quale “La legge 20 maggio 1970, n.300, e successive modificazioni ed integrazioni, si applica alle pubbliche amministrazioni a prescindere dal numero dei dipendenti”. Si tratta di una disposizione talmente chiara che avrebbe dovuto tacitare ogni incertezza, senza alcuna esitazione.

Incredibilmente, invece:

– giorno 21 marzo il Ministro Fornero ha affermato che la riforma del lavoro non si sarebbe applicata alla pubblica amministrazione;

– lo stesso giorno, prima il Ministro della Funzione Pubblica, Patroni Griffi, aveva correttamente affermato nel pomeriggio che la riforma si sarebbe necessariamente estesa anche ai dipendenti pubblici (evidentemente, a Palazzo Vidoni avevano letto l’articolo 51, comma 2 citato prima), ma dopo, la sera, ha fatto retromarcia, affermando che invece la riforma non si sarebbe applicata e che comunque occorreva “approfondire” (formula piuttosto abusata, che non dice nulla, ma rileva stati di imbarazzo);

– il segretario della Uil Angeletti, giorno 22 aveva affermato che l’articolo 18 non si era mai applicato alla pubblica amministrazione, ma il giorno 23 dopo aver letto gli articoli che hanno rivelato l’ineluttabile applicazione della riforma ai dipendenti pubblici (vedasi “Articolo 18 nella PA: una domanda a due ministri in La Voce.Info), ha capito e ha dichiarato l’esatto opposto: l’articolo 18 si applica e meraviglia che sia utilizzato così poco.

Nonostante ciò, ancora la Fornero e Patroni Griffi hanno rivestito la tematica di un alone di mistero, rimandando a “successivi approfondimenti” l’esame della questione.

Ulteriore confusione hanno determinato le dichiarazioni del senatore Pietro Ichino, su la Repubblica del 25 marzo. Il giuslavorista ha affermato, a proposito dell’applicazione ai dipendenti pubblici della riforma del lavoro: ‘‘In linea teorica i pubblici non sono esclusi”; aggiungendo che ”il Testo unico del 2001 estende a quasi tutto l’impiego pubblico anche l’applicazione dell’articolo 18, salvo i casi di eccedenza di organico superiori ai dieci dipendenti, per le quali e’ prevista una procedura speciale di mobilita’‘.

In realtà i dipendenti pubblici non è che non sono esclusi in linea teorica; i lavoratori pubblici sono proprio inclusi in linea giuridica, perchè così dispone il già richiamato articolo 51, comma 2, del d.lgs 165/2001. La dichiarazione del sen. Ichino, ancora, mostra:

1) la mancata conoscenza dell’articolo 16 della legge 183/2011, che modificando l’articolo 33 del d.lgs 165/2001, consente i licenziamenti non più per eccedenze di organico sopra i 10 dipendenti, ma anche per licenziamenti individuali dovuti a ragioni economiche (da prima della riforma Fornero, dunque);

2) di non aver preso atto che per i dipendenti pubblici non c’è alcuna procedura speciale di mobilità; una volta considerati in esubero, sono messi in disponibilità fino a 24 mesi con stipendio base all’80% e se non trasferiti in questo lasso di tempo ad altri enti, sono licenziati.

Insomma, la confusione è davvero moltissima. I dubbi sull’applicabilità della riforma della tutela sui licenziamenti appaiono, però, creati ad arte. I sindacati, evidentemente non al corrente delle norme riguardanti il lavoro alle dipendenze delle pubbliche amministrazioni, al tavolo col Governo non hanno capito le conseguenze della riforma dell’articolo 18 su un’enorme fetta dei propri iscritti, cioè i dipendenti pubblici. Una volta compreso su cosa effettivamente avevano espresso consenso, ci hanno ripensato. La prova concreta è il diverso atteggiamento del leader della Cisl, che dopo aver sostenuto la bontà del compromesso, ha iniziato ad invitare alla prudenza: del resto, la Cisl pesca tantissimi tesserati nella P.A..

Per Governo e sindacati ora è una bella gatta da pelare. Difficilmente – e a giusta ragione – i lavoratori privati potranno sopportare un trattamento di favore verso i dipendenti pubblici. Del resto ingiustificabile anche solo a guardare l’articolo 3 della Costituzione. Per altro verso, la prudenza che ora Cisl e Uil richiedono sull’articolo 18, proprio dopo aver preso atto della sua estensione anche ai dipendenti pubblici, conferma che la riforma è sicuramente recessiva, una perdita rilevante eccome delle tutele per i lavoratori. Tanto pubblici, quanto privati.

Il rinvio al disegno di legge è evidentemente un modo per traccheggiare e perdere tempo. Ma, ormai, tutti sono sotto scacco. Il Governo e il Parlamento, che per escludere i dipendenti pubblici dalla riforma dovrebbe fare una deroga apposita “ad categoriam”, odiosa e discriminatoria. I sindacati, che se accettassero tale deroga verrebbero contestati dai dipendenti privati, ma che se non ottenessero il trattamento di favore per i dipendenti pubblici verrebbero abbandonati da questi.

Comunque, la relazione relativa alla riforma (a oggi, 25 marzo, ancora manca l’articolato del disegno di legge…) lascia aperti i più volte citati “approfondimenti” in carico a Palazzo Vidoni.

Il che giustifica analisi aperte alla possibilità che effettivamente l’articolo 18 possa non applicarsi ai lavoratori pubblici. Da ultimo, Dario Sammartino su questa rivista (“L’articolo 18 ed il lavoro pubblico: è davvero un problema?”) esprime la tesi che la sentenza della Cassazione Sezione lavoro 1 febbraio 2007, n. 2233, la quale ha espressamente chiarito che l’articolo 18 si applica – eccome – pubblici dipendenti, tanto da estendersi anche ai dirigenti (invece non coperti da tale tutela nel settore privato) finirebbe per provare troppo. Infatti, l’estensione delle tutele dell’articolo 18 alla dirigenza è giustificata dalla contrattazione collettiva di comparto e, nella sostanza, probabilmente – spiega l’Autore – dalla necessità di salvaguardare l’autonomia dei dirigenti dalla politica: se si applicasse il recesso ad nutum del rapporto di lavoro senza la tutela del reintegro, il rischio sarebbe quello di avere una dirigenza “asservita”.

In contrario, non può non rilevarsi che la sentenza della Cassazione citata prima, in realtà, è estremamente chiara, tanto da non lasciare spazi ad ulteriori chiavi di lettura. E’ una tra le poche pronunce, perché licenziamenti di dipendenti pubblici non ce ne sono molti (salvo, proprio di dirigenti…) e questo è certamente un problema; le norme che regolano il rapporto di lavoro alle dipendenze delle amministrazioni pubbliche, compresa la risoluzione del rapporto ci sono, sono anche più rigorose già oggi di quelle del settore privato (si ricorda nuovamente l’articolo 33 novellato del d.lgs 165/2001), ma non vengono attuate.

Secondo il Sammartino non si pone il problema di applicare o meno l’articolo 18 dello Statuto dei lavoratori ai dipendenti pubblici, perché nei loro riguardi le tutele nel caso di licenziamenti ingiustificati discenderebbero da una diversa disposizione e cioè l’articolo 63, comma 2, del d.lgs 165/2001. Andiamo a vederne il contenuto: “Il giudice adotta, nei confronti delle pubbliche amministrazioni, tutti i provvedimenti, di accertamento, costitutivi o di condanna, richiesti dalla natura dei diritti tutelati. Le sentenze con le quali riconosce il diritto all’assunzione, ovvero accerta che l’assunzione è avvenuta in violazione di norme sostanziali o procedurali, hanno anche effetto rispettivamente costitutivo o estintivo del rapporto di lavoro”. Asserisce il Sammartino: “sul fondamento di tale disposizione si è ammesso che il giudice possa condannare l’Amministrazione al conferimento degli incarichi di insegnamento a favore di aventi diritto (Cass., sez. lav., 14/10/2005 n. 19900), oppure all’adempimento dell’obbligo di valutare la posizione del dirigente ai fini del conferimento di un incarico (id., 26/11/2008 n. 28274). Tale norma, quindi, si presterebbe ad essere utilizzata anche nel caso di licenziamento illegittimo, qualunque sia la causa”.

E’, però, semplice osservare che l’articolo 63, comma 2, mentre attribuisce al giudice del lavoro il potere di adottare anche sentenze di condanna, non indica quale condanna applicare. La condanna al reintegro nel posto di lavoro oggi è pronunciabile, perché discende dall’applicazione diretta dell’articolo 18 della legge 300/1970 derivante dal già citato articolo 51, comma 2, del d.lgs 165/2001. Una volta che si modifichi l’articolo 18 e per il licenziamento sorretto da ragioni economiche si preveda solo la condanna all’indennizzo, non si vede come i dipendenti pubblici possano essere garantiti da una tutela diversa, se non si adotti una specifica deroga nei loro confronti. L’analisi dell’articolo 63, comma 2, del d.lgs 165/2001, dunque, non modifica affatto i termini della questione.

Sempre il prof. Ichino su La Repubblica del 25 marzo ha provato a spiegare perché nella pubblica amministrazione i licenziamenti sono pochi e, paradossalmente, la riforma dell’articolo 18 potrebbe ridurli ulteriormente. L’ostacolo all’attuazione delle norme sul licenziamento secondo il senatore deriva dalla circostanza che ”se il giudice condanna l’amministrazione a pagare al lavoratore licenziato un risarcimento, il dirigente che ha adottato il provvedimento può essere ritenuto responsabile verso l’erario per il danno”, ma nessun dirigente pubblico sarebbe disponibile a ”correre questo rischio”. La soluzione prospettata dal prof. Ichino, allora, sarebbe prevedere una norma che esentasse il dirigente, in questo caso, dalla responsabilità’ erariale”.

Queste considerazioni appaiono corrette e lasciano capire la distanza che, comunque, separa il lavoro privato da quello pubblico. E’ ovviamente inimmaginabile che presso un’azienda privata un dirigente debba rispondere all’imprenditore dell’eventualità che un lavoratore licenziato ottenga dal giudice la condanna all’indennizzo. In effetti, l’indennizzo comunque all’azienda costa meno del ripristino del rapporto di lavoro a tempo indeterminato. Non appare per nulla casuale che le associazioni datoriali apprezzino l’annunciata riforma dell’articolo 18. Per quanto lo si neghi, in questo caso, laddove vi siano necessità economiche, si “monetizza” il lavoro del dipendente licenziato in un ristretto numero di mensilità, il cui peso economico risulterà comunque sempre inferiore a quello che occorrerebbe sopportare laddove si dovesse reinserire nei ranghi per un tempo indeterminato.

Nel caso di licenziamento giustificato da ragioni economiche applicato da un dirigente pubblico, dovrebbe essere in re ipsa scongiurata qualsiasi ipotesi di danno erariale anche nel caso di condanna dell’amministrazione al risarcimento. Il dirigente non avrebbe dato corso a nessuna decisione produttiva di danno.

Curiosamente, nel lavoro pubblico esiste, invece, un’espressa esenzione di responsabilità (in questo caso, responsabilità civile) dei dirigenti nel caso del licenziamento disciplinare, quello che potrebbe dare ancora luogo alla reintegrazione nel posto di lavoro anche una volta applicata la riforma. Ai sensi dell’articolo 55-septies, comma 4, del d.lgs 165/2001 “La responsabilità civile eventualmente configurabile a carico del dirigente in relazione a profili di illiceità nelle determinazioni concernenti lo svolgimento del procedimento disciplinare è limitata, in conformità ai principi generali, ai casi di dolo o colpa grave”.

Sta di fatto che, comunque, i dirigenti sono proprio tenuti a dichiarare lo stato di esubero dei dipendenti assegnati alle proprie strutture. Infatti, il procedimento di licenziamento anche per ragioni finanziarie fissato dall’articolo 33 del d.lgs 165/2001 se non azionato ai sensi del comma 3 del medesimo articolo comporta per il dirigente responsabilità disciplinare. Per altro, l’articolo 6, comma 4-bis, sempre del d.lgs 165/2001 dispone che “Il documento di programmazione triennale del fabbisogno di personale ed i suoi aggiornamenti di cui al comma 4 sono elaborati su proposta dei competenti dirigenti che individuano i profili professionali necessari allo svolgimento dei compiti istituzionali delle strutture cui sono preposti”. Insomma, il potere dei dirigenti di individuare i profili professionali necessari è simmetrico a quello di avviare la collocazione in esubero, laddove si riveli che i profili non siano più necessari o, comunque, le condizioni anche finanziarie dell’ente non consentano la prosecuzione del rapporto di lavoro.

Vista la soggezione ex lege del dirigente alla responsabilità disciplinare, ma anche a quella contabile che discenderebbe dalla mancata attivazione dei licenziamenti (tanto sorretti da ragioni economiche, quanto disciplinari), la risoluzione del rapporto di lavoro da parte dei dirigenti sarebbe da considerare atto necessitato, rispetto al quale, salvo colpa grave o dolo, non si vede come potrebbe scattare la responsabilità erariale.

Piuttosto, la riforma non affronta un problema certamente molto serio: quello delle tutele dei dipendenti pubblici licenziati. Si dirà, vista l’acclarata riluttanza della p.a. a licenziare i propri dipendenti, ciò non dovrebbe costituire un cruccio.

Tuttavia, non si deve dimenticare che sempre la legge 183/2011 e la costituzione della SuperInps hanno creato le condizioni per una stima di circa 300.000 potenziali esuberi nelle amministrazioni statali, cui si aggiunge l’ancora incerto destino di 56.000 dipendenti delle province.

Sotto questa prospettiva, il problema risulta rilevante eccome. Ora, l’unica politica attiva per i dipendenti pubblici licenziati è la mobilità, cioè il trasferimento verso altri enti, che abbiano capacità di assumere e posti vacanti nelle dotazioni organiche. Il che è piuttosto difficile. Nelle amministrazioni statali, come rilevato, il pericolo esuberi (ben 300.000 posti, lo si ribadisce) è trasversale a ciascuna di esse e, dunque, la mobilità appare molto difficile da realizzare. Regioni ed enti locali debbono fare i conti con i 56.000 dipendenti provinciali e con le stringenti regole che pongono tetti alle assunzioni.

I lavoratori pubblici sono degli sconosciuti totali per i sistemi delle politiche attive del lavoro. Non fanno parte delle anagrafiche, non accedono a nessuna indennità o sussidio, una volta licenziati.

Le riflessioni che la Funzione Pubblica è stata chiamata ad effettuare rispetto alla riforma dovrebbero rifuggire da dubbi poco fondati ed azioni discutibili sull’articolo 18 e concentrarsi, invece, su un miglior coordinamento tra norme. Il peso di 356.000 dipendenti pubblici che di colpo restassero privi di lavoro sarebbe molto difficile da sostenere, visto che questi si aggiungerebbero ad una stima di almeno altri 400.000 persone che potrebbero perdere il lavoro nel 2012.

Occorrerebbe rivedere al più presto le regole sulla mobilità e sui tetti alle assunzioni nella pubblica amministrazione, per favorire la ricollocazione.

Non si deve dimenticare che i disoccupati sono un costo per l’erario. Se un’azienda licenzia formalmente per ragioni economiche invece non sussistenti, finisce per scaricare su Inps e servizi per il lavoro, cioè su tutti i noi, i conseguenti costi (ammortizzatori e politiche per la rioccupazione), a fronte di un contenuto “prezzo” pagato al lavoratore.

Sarebbe opportuno riflettere molto bene sull’intenzione di negare al giudice il potere di disporre la reintegrazione, valutata nel merito l’insussistenza delle ragioni economiche alla base del licenziamento. Il legislatore dovrebbe prevedere indici il più possibile oggettivi per determinare l’effettiva sussistenza delle cause oggettive di licenziamento, non solo per garantire i diritti soggettivi del lavoratore, ma anche l’interesse, pubblico, a che l’erario non spenda irragionevolmente risorse in conseguenza di licenziamenti in realtà ingiustificati.

Come si mantiene il reintegro nel caso di licenziamento disciplinare solo simulato, altrettanto è interesse generale si disponga anche per licenziamenti falsamente giustificati per ragioni economiche non esistenti.

L’interesse generale dovrebbe riguardare anche la regolamentazione di misure specifiche finalizzate ai dipendenti pubblici, che prendano atto dell’applicazione dell’articolo 18 nei loro riguardi, ma vadano oltre e mirino a politiche di migliore distribuzione territoriale, da un lato, e a garanzie per la rioccupazione dall’altro.