Tuttavia, la sentenza è importante poiché la Corte Costituzionale preso atto che la riscossione è stata affidata all’ente pubblico Agenzia delle entrate-Riscossione, ha invitato il legislatore, con urgenza, a “valutare se l’istituto dell’aggio mantenga ancora, in tale contesto, una sua ragion d’essere – posto che rischia di far ricadere (o fa attualmente ricadere, come si è visto) su alcuni contribuenti, in modo non proporzionato i costi complessivi di un’attività ormai svolta quasi interamente dalla stessa amministrazione finanziaria e non più da concessionari privati-; o non sia piuttosto divenuto anacronistico e costituisca una delle cause di inefficienza del sistema”.
L’aggio permane come fulcro del sistema di riscossione coattiva anche se il nome è stato modificato, per effetto dell’art. 9, comma 1, del d.lgs. 24.9.2015, n. 159, con il quale il legislatore ha introdotto la nuova denominazione “oneri di riscossone e di esecuzione commisurati ai costi funzionamento del servizio”.
In altri termini, il concetto di “remunerazione” dell’attività del concessionario del servizio è stato sostituito con quello di assicurare che il sistema della riscossione fosse correlato alla copertura del rischio di mancata esazione quale fattore di costo pur se all’agente della riscossione (e dapprima al concessionario) è riconosciuto l’addebito specifico della cartella di pagamento e delle spese esecutive se sono attivate le procedure esecutive e cautelari.
In pratica, l’avvio della procedura di riscossione coattiva non opera alcuna distinzione tra il contribuente-debitore “ligio” che salda il suo debito entro il termine di 60 giorni dalla data della notifica della cartella di pagamento e quello “moroso” salvo la diversa misura dell’aggio che è elevato dal 3% al 6% e dell’addebito degli interessi di mora.
La sentenza osserva correttamente che “in forza di tale logica sono quindi considerati “morosi” anche coloro che, raggiunti da una cartella di pagamento, adempiono nel temine di 60 giorni dalla sua notifica nonché quelli che decidono di ricorrere per contestare la correttezza della pretesa tributaria e assolvono l’esecuzione provvisoria: a tali “contribuenti solventi” viene quindi addossato, attraverso l’aggio, il costo delle azioni infruttuose”.
Il sistema, però, presenta un’eccezione: l’avviso di accertamento esecutivo (art. 29 del d.l. 31.5.2020, n. 78) deve contenere anche l’intimazione ad adempiere non entro 60 giorni dalla data della notificazione ma entro il termine più ampio, di presentazione del ricorso all’obbligo del pagamento con l’avvertimento che, decorso l’ulteriore periodi di 30 giorni da tale scadenza, in deroga alle disposizioni in materia di iscrizione a ruolo, la riscossione è affidata in carico all’agente della riscossione al quale è riconosciuto l’aggio, interamente gravato sul debitore. Inoltre, gli interessi di mora decorrono dalla data di notifica dell’atto e la riscossione forzata, conforme alle norme sull’iscrizione a ruolo, è sospesa per un periodo di 180 giorni dalla data di affidamento.
L’agente della riscossione, mediante “raccomandata semplice o posta elettronica” informa il debitore di aver preso in carico le somme per la riscossione, senza dover dare ulteriore avviso.
Anche per la riscossione dei contributi INPS con l’avviso di addebito (art. 30, comma 13, del d.l. 31.5.2010, n. 78) l’aggio è a carico del debitore pur se non è previsto alcuna attività informativa al contribuente oltre alla notifica fatta dall’istituto.
La Corte di Cassazione, in precedenza, aveva considerato l’aggio:
- come somma “avente natura retributiva e non tributaria posta a carico del contribuente il quale pure abbia osservato il termine di pagamento della cartella (sentenza 14.2.2018, n. 3524);
- come “”compenso” per l’attività svolta su incarico e mandato dell’ente impositore” (sentenza 3.4.2014, n. 7868);
- come “pagamento di un servizio reso all’ente impositore, per cui non è in alcun modo inerente al tributo che viene ad essere riscosso (sentenza 10.5.2013, n. 11230, confermata il 23.12.2015, n. 25932);
- come la natura non retributiva dell’aggio esclude il parametro della capacità contributiva e lascia alla discrezionalità del legislatore la fissazione dei criteri di quantificazione del compenso” e che una parte di questo sia posta a carico del contribuente (sentenza 12.2.2010, n. 3416);
- come “compenso per l’attività esattoriale (sentenza 11.5.2020, n. 8714);
- come la valenza non tributaria, né sanzionatoria, ma accessoria all’ente impositore”; inoltre, l’aggio è “finalizzato non tanto a remunerare le singole attività compiute dal soggetto incaricato della riscossione, ma a coprire i costi complessivi del servizio” (sentenza 3.12.2020, n. 27650).
A suo tempo la natura retributiva trovava la sua giustificazione nella regola di affidamento del servizio di riscossione in base al principio di “non riscosso come riscosso” in base al quale, alle scadenze previste, le somme per i tributi iscritti a ruolo dovevano essere versati all’erario anche se non erano state riscosse. Ma, per effetto del d.p.r. 25.1.1988, n. 43, è stato istituito il servizio centrale della riscossione, presso il Ministero delle finanze affidando il servizio in concessione amministrativa a terzi. Successivamente, dal 1°.10.2006, per effetto dell’art. 3 del d.l. 30.9.2005, n. 203, il sistema di affidamento in concessione e la titolarità della funzione di riscossione è stata attribuita all’Agenzia delle entrate che la esercitava mediante “Riscossione S.p.A” denominata quindi “Equitalia S.p.A”, società a base azionaria pubblica.
Ma tale situazione aveva sollevato il dubbio di legittimità della pretesa per violazione della normativa sugli aiuti di Stato di cui all’art. 107 del Trattato di funzionamento dell’Unione europea.
La Commissione tributaria provinciale di Treviso (sentenza 12.9.2016, n. 325) l’aggio costituisce parte del rapporto tra l’ente impositore e il concessionario-esattore il quale svolge la sua attività su incarico e mandato del primo per cui non può essere posto a carico del contribuente. Si tratta di un vero e proprio compenso stabilito dalla normativa interna che non è comprovato da un’effettiva prestazione resa per cui costituisce aiuto di Stato a favore di una società commerciale.
Il problema è stato superato con l’art. 1 del d.l. 22.10.2016, n. 193, secondo cui “a decorrere dal 1°.7.2017 le società del gruppo Equitalia sono sciolte” (comma 1) ed è istituito “un ente pubblico economico, denominato “Agenzia delle entrate-Riscossione”, ente strumentale dell’Agenzia delle entrate sottoposto all’indirizzo e alla vigilanza del Ministro dell’Economia e delle finanze” (comma 3).
Ma la sostanza non è mutata: l’aliquota fissa del 3% trova applicazione sia se il debito è di € 1.000, nella misura di € 30 sia se è di € 100.000 nella misura di € 3.000, onere che viene fatto ricadere sul contribuente senza alcun riferimento né al “contribuente virtuoso” che effettua il pagamento entro il termine previsto al costo complessivo di un’attività che è svolta tramite la stessa amministrazione finanziaria (e non più da un concessionario privato) né considerando il fatto che il costo della notifica della cartella di pagamento (che ai sensi dell’art. 26, secondo comma, del d.p.r. 29.9.1973, n. 602, può essere eseguita a mezzo posta elettronica certificata, ovvero secondo quanto è previsto dall’art. 26 del d.l. 16.7.2020, n. 76) è già fissato per legge e che la formazione del ruolo è curata direttamente dall’ente impositore e che sostanzialmente è presente la natura ibrida di compenso, di copertura degli oneri di riscossione e di tassa impropria applicata in aggiunta ai tributi.
Preso atto della “situazione d inefficienza della riscossione coattiva che incide negativamente su una fase essenziale del prelievo delle entrate pubbliche, non solo si riflette di fatto sulla ragionevolezza e proporzionalità dell’aggio, ma determina altresì una grave compromissione, in particolare del dovere tributario”, la Corte Costituzionale afferma che “un’adeguata riscossione è essenziale non solo per la tutela dei diritti sociali, ma anche di gran parte di quelli civili” per cui “è quindi urgente che il legislatore statale provveda a riformare tali meccanismi”.
Non va dimenticato che l’oramai lontana l.9.10.1971, n. 825, di delega per le riforma tributaria, all’art. 10, secondo comma, n. 10), affermava che dovrà essere stabilita “l’incorporazione degli aggi di riscossione nelle aliquote stabilite per i singolo tributi”.
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