Innovato il Whistleblowing, l’ANAC sdogana TOR

L’art. 1, comma 51,  della  Legge  n.  190/2012  ha inserito per la prima volta l’art. 54bis nel testo del D.Lgs. 165/2001 (poi novellato dalla L.179/2017), introducendo una forma di tutela nei confronti del dipendente pubblico che segnala illeciti in corso nell’amministrazione e prevedendo che, fuori dei casi di responsabilità a titolo di calunnia o diffamazione, il pubblico dipendente che denuncia all’autorità giudiziaria e/o alla Corte dei conti e/o segnala all’ANAC, ovvero riferisce al proprio superiore gerarchico condotte illecite di cui sia venuto a conoscenza in ragione del proprio rapporto di lavoro, non può essere sanzionato, licenziato o sottoposto ad una misura discriminatoria, diretta o indiretta, avente effetti sulle condizioni di lavoro per motivi collegati immediatamente (direttamente) o anche mediatamente (indirettamente) alla segnalazione.

Si rileva che con la novella di cui alla L.179/2017, è introdotto “…segnala al responsabile della prevenzione della corruzione e della trasparenza” e depennato “…ovvero riferisce al proprio superiore gerarchico”. Necessita chiarire che restano immutati gli obblighi di cui all’art. 331 c.p.p., secondo cui i pubblici ufficiali e gli incaricati di un pubblico servizio che, nell’esercizio o a causa delle loro funzioni o del loro servizio, hanno notizia di un reato perseguibile d’ufficio, devono farne immediata denuncia per iscritto al pubblico ministero o a un ufficiale di polizia giudiziaria.

La segnalazione WB serve ad avviare un percorso di emersione di dinamiche, prassi, comportamenti a rischio, individuali e/o collettive. Tale logica interpretativa della norma vale dunque, sia per le segnalazioni WB al team specialistico interno a ciò deputato (2-3 persone, tra cui, secondo il PNA 2013, RPCT e responsabile UPD), che per quelle indirizzate all’ANAC, che non è certo una magistratura, ma una Authority amministrativa di controllo e guida.

Nell’ambito  del  procedimento disciplinare, l’identità del segnalante non può essere rivelata senza il suo consenso e purché la contestazione dell’addebito disciplinare sia fondata su accertamenti distinti e ulteriori rispetto alla segnalazione (c.d. additiva). Qualora la  contestazione  sia  fondata, in  tutto  o in parte, sulla segnalazione (c.d. principale), l’identità può essere rivelata solo se indispensabile per la difesa dell’incolpato ed esclusivamente in presenza di consenso espresso del segnalante.

La segnalazione è sottratta all’accesso previsto dagli articoli 22 e seguenti della legge 7 agosto 1990, n. 241, e successive modificazioni. Come visto, la norma prevede che l’ANAC stessa è competente a ricevere segnalazioni di illeciti di cui il pubblico dipendente sia venuto a conoscenza in ragione del proprio rapporto di lavoro.

L’ANAC ha dato attuazione al compito di ricevere segnalazioni (art. 19, co.5 della L. 114/2014), aprendo un canale privilegiato a favore di chi, nelle situazioni di cui si è detto, scelga di rivolgersi all’Autorità stessa e non alle vie interne stabilite dalla P.A. di appartenenza.

Trattasi di un canale riservato dell’Autorità, in grado di garantire la necessaria tutela del pubblico dipendente, assicurando nel contempo la riservatezza sull’identità del segnalante e sullo svolgimento dell’attività di controllo, al fine di contribuire efficacemente all’accertamento delle circostanze di fatto e all’individuazione degli attori della condotta (eventualmente) illecita.

Questa speciale attività dell’ANAC ha il fine principale di valutare la congruenza dei sistemi stabiliti da ciascuna P.A., a fronte delle segnalazioni del dipendente, con le direttive del PNA e di evitare il radicarsi di pratiche discriminatorie nell’ambito di eventuali procedimenti disciplinari.

Inoltre, a supporto delle pubbliche amministrazioni, il Dipartimento della Funzione Pubblica, ha predisposto un modello ad hoc per la segnalazione degli illeciti da inviare alle stesse. Ugualmente valida è la segnalazione alla pubblica amministrazione che contenga le medesime informazioni contenute nel modulo editabile da trasmettersi all’ANAC, scaricabile dal sito dell’Autorità stessa.

Per quanto concerne le segnalazioni dirette all’ANAC, fino al 7 febbraio 2018, erano inviate per via telematica compilando apposito modulo editabile, disponibile sul sito ANAC. L’8 febbraio 2018, l’ANAC ha espressamente messo a disposizione, anche sulla rete TOR, l’applicativo per la segnalazione anonima di illeciti.

Trattasi della prima utilizzazione di tale strumento informatico da parte della Pubblica Amministrazione, almeno italiana, visto che in passato lo strumento in questione, che consente l’accesso a servizi internet non tracciabili, è spesso stato accostato all’utilizzo illegale del web (dark web, cybercrimini, terrorismi).

Registrando la segnalazione sul portale, si otterrà un codice identificativo univoco, “key code”, che dovrà essere utilizzato per “dialogare” con ANAC in modo spersonalizzato e per essere costantemente informato sullo stato di lavorazione della segnalazione inviata. Il codice identificativo univoco della segnalazione, in caso di smarrimento, non potrà essere recuperato o duplicato in alcun modo.

Qualora l’ANAC ritenga la segnalazione fondata, nei termini chiariti dalla Determinazione n. 6 del 28 aprile 2015 «Linee guida in materia di tutela del dipendente pubblico che segnala illeciti (c.d. whistleblower)», in un’ottica di prevenzione della corruzione, può avviare un’interlocuzione con il RPCT dell’Amministrazione oggetto di segnalazione o disporre l’invio della segnalazione alle istituzioni competenti, quali ad esempio l’Ispettorato per la Funzione Pubblica, la Corte dei Conti, la Procura della Repubblica, la Guardia di Finanza.

Per mezzo dell’utilizzo del protocollo di crittografia che garantisce il trasferimento di dati riservati, il codice identificativo univoco ottenuto a seguito della segnalazione registrata sul portale, consente al segnalante di “conversare” con ANAC in modo anonimo e indistinto. Con l’utilizzo di questo  protocollo, il livello di riservatezza è dunque aumentato rispetto alle pregresse modalità di trattamento della segnalazione.

L’utilizzo della piattaforma informatica garantisce massima rapidità di trattazione della segnalazione stessa, a garanzia di una più efficace tutela del whistleblower. Chi dunque, vorrà segnalare un comportamento (ritenuto) contrario alla legge potrà accedere all’applicazione, compilando una serie di campi che consentiranno di fornire agli uffici ANAC tutte le informazioni necessarie.

Si aprirà un questionario. Le informazioni richieste:

• l’amministrazione coinvolta,
• la qualifica e la mansione lavorativa del segnalante,
• la condotta segnalata,
• date,
• persone/funzionari coinvolti,
• eventuale beneficio economico acquisito,
• imprese implicate (se ci sono).

Andranno allegati documenti a corredo della riscontrabilità dei fatti segnalati.

Completato il formulario, l’impiegato pubblico riceverà il codice che gli consentirà, di dialogare in forma anonima con l’ANAC e seguire, nei giorni successivi, l’iter della procedura. Potrà così aggiungere documentazione, ricevere richieste dagli uffici dell’Autorità, fare precisazioni, senza mai disvelare la propria identità.

Le comunicazioni tra l’ANAC e il whistleblower saranno sempre crittografate e irrapinabili. Sarà anche possibile connettersi all’applicativo da altro luogo di connessione, per arginare operazioni di “spionaggio” in ufficio (es. interrogazione della cronologia delle navigazioni, esame dei documenti download e/o upload, ecc.).

Nessuno, persino all’interno di ANAC, potrà liberamente conoscere l’identità del segnalante, necessitando richiesta a uno speciale depositario incaricato. Ricevuta la segnalazione, l’ANAC potrà in ogni momento inoltrare il fascicolo all’Autorità Giudiziaria.

IN COMPENDIO:

• È possibile accedere all’applicazione tramite il portale dei servizi ANAC al seguente link. https://servizi.anticorruzione.it/segnalazioni/#/
• A maggior tutela dell’identità del segnalante, l’applicazione è resa disponibile anche tramite rete TOR
• Per accedere tramite rete TOR è necessario dotarsi di un apposito browser disponibile al seguente link: https://www.torproject.org/projects/torbrowser.html.en
• La rete TOR garantisce, oltre alla tutela del contenuto della trasmissione, anche l’anonimato delle transazioni tra il segnalante e l’applicazione, rendendo impossibile per il destinatario e per tutti gli intermediari nella trasmissione, avere traccia dell’indirizzo internet del mittente. TOR(acronimo di  The Onion Router) è un sistema di comunicazione anonima per internet basato, sulla seconda generazione del protocollo di rete di onion routing.
  TOR protegge gli utenti dall’analisi del traffico attraverso una rete di router (detti anche onion router), gestiti da volontari, che permettono il traffico anonimo in uscita e la realizzazione di servizi anonimi nascosti. Lo scopo di TOR è quello di rendere difficile l’analisi del traffico e proteggere così la riservatezza delle comunicazioni.
  Il funzionamento della rete TOR è concettualmente semplice: i dati che appartengono ad una qualsiasi comunicazione non transitano direttamente dal client al server, ma passano attraverso i server TOR che agiscono da router, costruendo un circuito virtuale crittografato a strati (per analogia con onion, che in inglese significa cipolla).    Per approfondimenti: https://www.torproject.org/.

L’Autorità, in base alla normativa attualmente vigente:

• NON tutela diritti e interessi individuali;
• NON svolge attività di accertamento/soluzione di vicende soggettive e personali del segnalante, né può incidere, se non in via indiretta e mediata, sulle medesime;
• NON può sostituirsi alle istituzioni competenti per materia;
• NON fornisce rappresentanza legale o consulenza al segnalante;
• NON si occupa delle segnalazioni provenienti da enti privati.
• Non è stato chiarito da ANAC come sarà possibile, con l’utilizzo di TOR, “filtrare” le segnalazioni effettivamente provenienti da un pubblico impiegato (così come espressamente previsto dall’art. 54bis nel testo inserito nel tessuto del D.Lgs 165/2001, prima dalla L.190/2012 e poi dalla L.179/2017) e non da comuni cittadini.
• Non vi è gerarchia tra i canali di segnalazione previsti dal Legislatore, non è quindi sanzionabile disciplinarmente il dipendente che non si rivolge previamente all’interno della propria amministrazione.
• Negli obiettivi ANAC, la piattaforma (o analoga) dovrebbe essere messa a disposizione delle amministrazioni, consentendo un risparmio di risorse umane e finanziarie nel dotarsi della tecnologia necessaria per adempiere al disposto normativo.