Dissesto enti locali: la Cedu a tutela dei creditori

Due sentenze storiche, soprattutto in questo particolare momento di crisi caratterizzato da aziende e privati che attendono sempre più a lungo per i pagamenti da parte degli enti pubblici.

Se i ritardi privano di certezza il momento dell’effettivo pagamento da parte degli enti “virtuosi”, nessuna garanzia – almeno sino ad oggi – per tutti coloro che sono contrattualmente legati ad enti che hanno dichiarato il dissesto.

Così un privato, un’azienda, il semplice cittadino si trovano in una posizione di netto svantaggio rispetto alla pubblica amministrazione.

Una disparità di trattamento alla quale la Corte europea dei diritti umani ha posto fine, riconoscendo che la dichiarazione di dissesto di un Comune non può costituire una valida ragione per non ottemperare agli impegni.

La Corte ha, infatti, stabilito che “lo Stato è tenuto a garantire il pagamento dei debiti contratti dai Comuni che dichiarano il dissesto finanziario“.

Una vera e propria odissea processuale quella vissuta dai due ricorrenti, Giovanni De Luca e Ciro Pennino, entrambi creditori del Comune di Benevento: pur essendo stato riconosciuto da una sentenza il loro diritto di credito nei confronti dell’ente “dissestato”, grazie alle leggi di particolare favore destinate alla Pubblica Amministrazione, i due cittadini di Benevento non sono riusciti ad ottenere quanto loro dovuto.

Nello specifico, l’art. 248 del decreto legislativo n.267 del 18 agosto 2000, meglio noto come T.U.E.L (Testo unico enti locali), al comma 2 prevede che “Dalla data della dichiarazione di dissesto e sino all’approvazione del rendiconto … non possono essere intraprese o proseguite azioni esecutive nei confronti dell’ente per i debiti che rientrano nella competenza dell’organo straordinario di liquidazione. Le procedure esecutive pendenti alla data della dichiarazione di dissesto, nelle quali sono scaduti i termini per l’opposizione giudiziale da parte dell’ente, o la stessa benchè proposta è stata rigettata, sono dichiarate estinte d’ufficio dal giudice con inserimento nella massa passiva dell’importo dovuto a titolo di capitale, accessori e spese”, mentre al comma 4 “Dalla data della deliberazione di dissesto e sino all’approvazione del rendiconto… i debiti insoluti a tale data e le somme dovute per anticipazioni di cassa già erogate non producono più interessi nè sono soggetti a rivalutazione monetaria. Uguale disciplina si applica ai crediti nei confronti dell’ente che rientrano nella competenza dell’organo straordinario di liquidazione a decorrere dal momento della loro liquidità ed esigibilità”.

Nel caso di specie, la Corte ha accolto i ricorsi n. 43870/04 e n. 43892/04, con i quali i sig.ri De Luca e Pennino reclamavano rispettivamente dal Comune di Benevento il pagamento dei canoni di locazione non riscossi e il contestuale risarcimento per i danni causati alla proprietà nonché i danni arrecati dal Comune, in qualità di inquilino, all’ immobile locato.

Nonostante il Comune fosse stato condannato a risarcire i due cittadini, con l’entrata in vigore della legge n.140/2004 è stato ampliato il blocco dei pagamenti da parte degli enti in dissesto anche alle domande riconosciute con sentenza successiva alla dichiarazione di insolvenza.

Successivamente l’OSL ha proposto un “règlement amiable de l’affaire”, offrendo una somma corrispondente all’80 % del credito vantato, proposta che è stata rifiutata.

Il sig. Pennino aveva anche agito in via esecutiva al pignoramento dei beni appartenenti al municipio: a tale azione il Comune aveva promosso opposizione costringendo il ricorrente a rinunciare all’azione intrapresa.

Come ricorda la Corte, la giurisprudenza interna (Consiglio di Stato n. 5778 del 30 ottobre 2001) aveva ritenuto che il decreto legislativo n. 267/2000 non si applicasse ai crediti vantati nei confronti di un’amministrazione locale che erano certi ed esigibili per effetto di una sentenza pronunciata dopo la dichiarazione di dissesto finanziario, anche se sorti anteriormente. Pertanto, relativamente a questi crediti era possibile intraprendere un’azione esecutiva.

Tuttavia, con l’entrata in vigore della legge n. 140 del 28 maggio 2004 – il cui articolo 5 § 2 prevede che la legge sugli enti locali in dissesto si applichi anche ai crediti verificatisi prima del 31 dicembre dell’anno precedente a quello del bilancio riequilibrato, anche quando questi crediti sono stati accertati con provvedimento giurisdizionale successivamente a tale data – il Consiglio di Stato ha applicato questa disposizione nelle sue successive decisioni, n. 3715 del 30 luglio 2004 e n. 6438 del 21 novembre 2005.

Entrambi i ricorrenti, ritenendo che l’applicazione delle disposizioni sugli enti locali in dissesto abbia violato i loro diritti, in quanto non hanno avuto la possibilità di ottenere l’esecuzione del giudizio reso dal Tribunale di Benevento, hanno lamentato, in particolare, la violazione dell’art.1 protocollo 1 della Convenzione ai sensi del quale «Ogni persona fisica o giuridica ha diritto al rispetto dei suoi beni. Nessuno può essere privato della sua proprietà se non per causa di pubblica utilità e nelle condizioni previste dalla legge e dai principi generali del diritto internazionale. Le disposizioni precedenti non portano pregiudizio al diritto degli Stati di porre in vigore le leggi da essi ritenute necessarie per disciplinare l’uso dei beni in modo conforme all’interesse generale o per assicurare il pagamento delle imposte o di altri contributi o delle ammende».

La Corte ha ritenuto fondato il ricorso promosso dai ricorrenti perchè “vi è stata una interferenza con l’esercizio del diritto al rispetto della proprietà, la legge in questione ha avuto l’effetto di rinviare a tempo indeterminato la possibilità di recuperare il debito”. Tale interferenza non era “legittima” ai sensi dell’articolo 1 Protocollo n. 1 in quanto avrebbe creato una situazione di incertezza e avrebbe privato i ricorrenti di ogni possibilità di tutela giurisdizionale: la somma richiesta, essendo stata inserita nella massa passiva, non avrebbe potuto beneficiare né degli interessi legali né della somma a titolo di compenso dell’inflazione, fino alla chiusura della procedura di liquidazione.

Ed ancora, “un “credito” può costituire un “bene” ai sensi dell’articolo 1 protocollo n. 1 se è sufficientemente dimostrata la sua esigibilità”: risulta che i ricorrenti erano titolari di un credito certo, liquido ed esigibile e che il Tribunale di Benevento aveva condannato il Comune a pagare oltre al risarcimento anche gli interessi legali e un importo a titolo di compenso per l’inflazione.

La Corte ritiene che “la mancanza di risorse di un comune non può giustificare che lo stesso ometta di onorare gli obblighi che derivano da una sentenza definitiva pronunciata contro l’ente”.

La Corte ha riconosciuto anche la violazione dell’art.6 della Convenzione («Ogni persona ha diritto che la sua causa sia esaminata (…) da un tribunale (…), il quale sia chiamato a pronunciarsi sulle controversie sui suoi diritti e doveri di carattere civile (…).») in quanto i ricorrenti non hanno potuto proseguire l’azione esecutiva nei confronti del Comune di Benevento.

Di fatto i richiedenti hanno subito un’ingerenza nell’esercizio del loro diritto di accesso ad un tribunale, “il diritto ad un tribunale…sarebbe illusorio se l’ordinamento giuridico interno di uno Stato contraente permettesse che una decisione giudiziaria definitiva ed obbligatoria restasse inefficace a scapito di una parte. L’esecuzione di un giudizio o arresto, di qualunque giurisdizione, devono essere considerati come facenti parte integrante del “processo” ai sensi dell’art.6”.

La Corte di Strasburgo, riconoscendo la sussistenza della violazione dell’ articolo 1 protocollo 1 della Convenzione europea sui diritti dell’uomo (Cedu) e dell’articolo 6, ha stabilito che “in quanto componente statale, un’autorità locale non può utilizzare le proprie difficoltà finanziarie come scusa per non onorare gli obblighi imposti da una sentenza del tribunale”.

In questo modo, la nomina di un organo straordinario di liquidazione non può giustificare il mancato riconoscimento delle intere somme reclamate dai creditori dell’ente.