Il principio affermato nella decisione richiamata è che la conferenza di servizi decisoria non è di per sé idonea a legittimare dal punto di vista paesaggistico l’intervento compiuto, se non segue un autonomo, espresso e puntuale provvedimento di autorizzazione da parte dell’ente competente e se la Soprintendenza, che può legittimamente discostarsi dalle risultanze della conferenza, non ha poi esercitato in senso favorevole la sua susseguente funzione di cogestione del vincolo.
Come è noto, la conferenza di servizi decisoria è prevista in quei casi in cui l’Amministrazione procedente deve acquisire intese, concerti, nullaosta o assensi di altre amministrazioni pubbliche, concludendosi con una decisione che tiene luogo dei citati atti di assenso. In termini generali, essa è disciplinata dell’art. 14, commi 2 e 4 della l. 241/1990, nonché dai successivi articoli 14-ter e 14-quater. Si differenzia da altre tipologie di conferenze di servizi, quali l’istruttoria e la preliminare o preventiva. In buona sostanza, la conferenza decisoria permette una valutazione contestuale degli interessi pubblici coinvolti accelerando e semplificando la scansione procedimentale.
Nell’affrontare il caso in esame il Consiglio di Stato ribadisce e conferma il proprio orientamento – già espresso, tra l’altro, da Cons. Stato, VI, 11 dicembre 2008, Cons. Stato, VI, 9 novembre 2010, n. 7891 e, da ultimo, Cons. Stato, VI, 31 gennaio 2011, n. 712 – in base al quale la conferenza decisoria, in quanto modulo procedimentale, è caratterizzata da una struttura dicotomica articolata in una fase endoprocedimentale ed in una successiva fase esoprocedimentale. Soltanto nella seconda , con valenza esterna, si ha l’effettiva determinazione della fattispecie, incidendo sulle situazioni degli interessati.
Tale configurazione si fonda su precisi argomenti interpretativi di natura logico-sistematica, quali:
a) l’abrogazione della previsione normativa che enunciava il carattere immediatamente esecutivo della determinazione conclusiva dei lavori della conferenza; b) l’abrogazione della previsione normativa che consentiva alle amministrazioni dissenzienti di impugnare direttamente ed immediatamente la determinazione conclusiva dei lavori della conferenza;
c) l’anticipazione al momento della conclusione dei lavori della conferenza della palese espressione delle volontà delle amministrazioni che vi partecipano non può comportare la de quotazione sistematica delle ragioni che pongono la distinzione tra il momento conclusivo della conferenza ed il successivo momento provvedi mentale;
d) la scelta di mantenere un provvedimento espresso come momento conclusivo della complessiva vicenda appare ispirato dalla volontà di lasciare inalterato il complessivo sistema di garanzie e responsabilità trasfuso nel nuovo Capo IV-bis della legge n. 241 del 1990, con particolare riguardo all’onere di comunicazione, all’acquisto di efficacia e – sussistendone le condizioni – al carattere di esecutorietà del provvedimento.
Nel corpo della decisione si ribadisce che in capo all’autorità procedente resta ferma l’autonomia del potere provvedimentale, cui è rimessa la determinazione finale, previa valutazione delle specifiche risultanze della conferenza, tenendo conto delle posizioni “prevalenti” ivi espresse. Rimanendo intatta l’imputazione all’autorità procedente della responsabilità derivante dalla decisione amministrativa che segue la valutazione collegiale, secondo il Consiglio di Stato non vi può essere un nesso di consequenzialità automatica con le determinazioni della conferenza stessa, perché all’imputazione autonoma deve corrispondere un’autonomia di valutazione, anche se è necessario dover tenere conto delle risultanze della conferenza e delle posizioni prevalenti.
Portando alle estreme conseguenze il proprio ragionamento logico-giuridico, i giudici evidenziano che non accogliendo l’assunto dell’autonomia di valutazione e della imputazione di responsabilità all’amministrazione procedente si giungerebbe irragionevolmente a configurare in capo agli altri partecipanti alla conferenza stessa, l’assunzione occasionale di un potere pubblico non di loro competenza e per giunta senza responsabilità. La conferenza non potrebbe essere più considerata come occasione procedimentale di accelerazione e coordinamento dei casi complessi, ma luogo di formazione collegiale della decisione: ciò che è negato dalla dominante giurisprudenza.
L’autorità procedente dunque deve tener conto delle risultanze della conferenza per ciò che può concernere l’apporto conoscitivo di fatto circa gli elementi propri della sua valutazione, ma conserva nel merito il suo potere, perché la cura di sua competenza va esercitata con il provvedimento appositamente nominato dall’ordinamento e secondo il suo contenuto tipico.
Conseguentemente il modulo della conferenza di servizi c.d. decisoria, applicato alle vicende di autorizzazione paesaggistica, per quanto possa essere utile ad un esame contestuale e sollecito dell’istanza e possa comportare il raccordo con gli altri procedimenti, non è di per sè idoneo a legittimare dal punto di vista paesaggistico l’intervento, se non è seguito da un autonomo, espresso e puntuale provvedimento di autorizzazione da parte dell’ente competente e se la Soprintendenza non ha poi esercitato in senso favorevole all’istanza stessa la sua susseguente funzione di cogestione del vincolo.
In conclusione, i giudici hanno sostenuto che la formulazione del parere conclusivo nella conferenza di servizi non è idonea a consumare il potere di provvedere in ordine agli aspetti attinenti alla tutela paesaggistica e che pertanto, nel caso in esame, ben poteva la Soprintendenza, nella sua competenza, discostarsi dalla risultanze della conferenza di servizi. A ben guardare si tratta dell’ennesimo riconoscimento della esclusiva competenza delle Soprintendenze a dire “l’ultima parola” in sede di tutela paesaggistica, in ossequio ai principi costituzionali, sanciti dall’articolo 9.
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