Processo Amministrativo: come cambiano le impugnazioni dopo i due correttivi al codice

I decreti correttivi al Codice del Processo Amministrativo hanno apportato non poche modifiche al libro terzo sulle impugnazioni. Sorvolando sui piccoli ritocchi di mera forma, molte sono le novità rilevanti che hanno interessato sia la disciplina generale che i singoli mezzi di impugnazione.

Titolo I – Impugnazioni in generale

Tra le modifiche di maggior rilievo è da annoverare senza dubbio quella al primo comma dell’art. 95 la quale ha esteso la disciplina delle cause inscindibili anche alle cause dipendenti. Prima dell’entrata in vigore del D.Lgs. 195/2011 infatti, la distinzione era tra “cause inscindibili” (per le quali l’impugnazione della sentenza doveva essere notificata a tutte le parti) e “gli altri casi” (per i quali era prevista la notifica solo nei confronti di chi avesse interesse a contraddire). Al momento invece, sia per le cause inscindibili che per le cause dipendenti la notifica dell’impugnazione deve essere fatta nei confronti di tutte le parti.

Altra correzione riguarda il deposito dell’impugnazione incidentale tardiva (art. 96 comma 5). Resta invariato il termine di 60 giorni per la notifica mentre, al fine di rendere la disciplina più coerente con le altre disposizioni, il termine di 10 giorni per il deposito è stato sostituito da quello previsto all’articolo 45, ossia 30 giorni dall’ultima notificazione.

Novità anche per il procedimento cautelare dinanzi al giudice dell’impugnazione, disciplinato dall’art. 98 comma 2. Prima dell’entrata in vigore del secondo correttivo, la norma richiamava espressamente solo gli articoli 55, commi da 2 a 10, 56 e 57. L’espressa esclusione, ad esempio, del comma 11 dell’art. 55 aveva fatto inizialmente pensare che non fosse previsto, in capo al Consiglio di Stato, l’obbligo di fissare l’udienza di merito in caso di accoglimento della domanda cautelare. Allo stesso modo, il mancato richiamo al comma 12 del medesimo articolo, aveva lasciato un vuoto normativo nel caso di necessità per il collegio di integrare il contraddittorio o l’istruttoria in sede di esame della domanda cautelare in fase di impugnazione. Queste ed altre incongruenze sono state risolte sostituendo il richiamo agli specifici articoli con un più ampio rinvio alle disposizioni del Libro II, titolo II (procedimento cautelare in primo grado) in quanto applicabili.

Da ultimo, una modifica che ha già sollevato alcune perplessità. Si tratta del comma 1 dell’articolo 99. L’articolo prevede che la sezione semplice cui è assegnato il ricorso, se rileva contrasti giurisprudenziali in punto di diritto, con ordinanza emanata su richiesta delle parti o d’ufficio può rimettere il ricorso all’esame dell’adunanza plenaria. Il D. Lgs. 160/2012 ha introdotto un nuovo periodo, prevedendo che “l’adunanza plenaria, qualora ne ravvisi l’opportunità, può restituire gli atti alla sezione“.

Dalla lettura della disposizione sembrerebbe essere stata attribuita all’adunanza plenaria una eccessiva discrezionalità in quanto è previsto un potere di restituzione degli atti per non specificate ragioni di “opportunità”, termine che si confa più ai poteri della PA piuttosto che al rapporto tra sezioni giurisdizionali del Consiglio di Stato.

Titolo II – Appello

Un primo importante intervento riguarda l’articolo 105 comma 3 il quale prevede che, nel caso di remissione al primo giudice, le parti debbano riassumere il processo con ricorso notificato nel termine perentorio di novanta giorni dalla notificazione o comunicazione della sentenza o dell’ordinanza. Mentre fino al 3 ottobre era prevista una prosecuzione d’ufficio del giudizio, ora le parti vengono onerate della riassunzione del processo, nell’ottica di evitare che venga fissata d’ufficio l’udienza di trattazione per processi a cui le parti non hanno più interesse.

Altra modifica con conseguenze importanti nell’andamento del processo, riguarda indirettamente il comma 2 dell’articolo 105 che rinvia espressamente all’articolo 87 comma 3 (“Nei giudizi di appello contro i provvedimenti dei tribunali amministrativi regionali che hanno declinato la giurisdizione o la competenza si segue il procedimento in camera di consiglio, di cui all’articolo 87, comma 3”). Il secondo correttivo ha infatti modificato il comma 3 dell’art. 87 inserendo l’inciso “nel giudizio di primo grado”, (“tutti i termini processuali sono dimezzati rispetto a quelli del processo ordinario, tranne, nel giudizio di primo grado, quelli per la notificazione del ricorso introduttivo, del ricorso incidentale e dei motivi aggiunti”). Pertanto, l’esclusione del dimezzamento dei termini per la notificazione del ricorso introduttivo, del ricorso incidentale e dei motivi aggiunti, è stata limitata solo al procedimento di primo grado. I ricorsi in appello avverso le sentenze dei TAR che hanno declinato la giurisdizione o la competenza, devono quindi essere notificati nel termine perentorio di 3 mesi anziché di 6.

Titolo IV – Opposizione di terzo

In merito alla legittimazione a proporre l’opposizione di terzo, l’unica modifica degna di nota ha riguardato il comma 1 dell’articolo 108 (“Un terzo può fare opposizione contro una sentenza del tribunale amministrativo regionale o del Consiglio di Stato pronunciata tra altri soggetti, ancorché passata in giudicato, quando pregiudica i suoi diritti o interessi legittimi”). Il primo correttivo ha infatti eliminato l’inciso “titolare di una posizione autonoma e incompatibile” ritornando ad una dicitura più neutra che fuga ogni dubbio sulla possibilità di proposizione dell’opposizione di terzo anche da parte del litisconsorte necessario pretermesso.

Titolo V – Ricorso per cassazione

Le ultime modifiche al Titolo III del Codice del Processo Amministrativo riguardano l’articolo 111 sulla sospensione per ragioni di eccezionale gravità ed urgenza della sentenza del Consiglio di Stato impugnata in Cassazione per motivi attinenti alla giurisdizione.

L’articolo è stato riscritto come segue: “Il Consiglio di Stato, se richiesto con istanza previamente notificata alle altre parti, in caso di eccezionale gravità ed urgenza, può sospendere gli effetti della sentenza impugnata e disporre le altre opportune misure cautelari. Al procedimento si applicano gli articoli 55, commi 2, 5, 6 e 7, e 56, commi 1, primo periodo, 2, 3, 4 e 5. Copia dell’ordinanza è trasmessa alla cancelleria della Corte di cassazione”.

Tre le novità: la prima è che l’istanza di sospensione o di richiesta di misure cautelari deve essere previamente notificata a tutte le altre parti, con lo scopo di realizzare un immediato contraddittorio.

In secondo luogo, è stato introdotto un esplicito riferimento agli articoli 55, commi 2, 5, 6 e 7, e 56, commi 1, primo periodo, 2, 3, 4 e 5. Se fino a questo momento, quindi, si credeva che potessero essere applicate al procedimento le disposizioni del codice di procedura civile, questa modifica ha invece espressamente previsto l’applicabilità delle disposizioni del Codice del Processo Amministrativo.

Da ultimo, si prevede che copia dell’ordinanza con la quale il Consiglio di Stato sospende gli effetti della sentenza impugnata con ricorso per Cassazione, ma anche nel caso in cui l’ordinanza rigetti la domanda cautelare, venga inviata alla cancelleria della Corte di Cassazione in un’ottica di maggiore collaborazione tra le due giurisdizioni.