L’intervento del legislatore, sull’onda dell’indignazione degli avvenimenti laziali e lombardi di sperpero di denaro pubblico, si giustifica con la percepita insoddisfazione dell’esistente e quindi pensando che sia opportuno imporre agli enti il livello di profondità e l’oggetto delle procedure di controllo. Il D.L. 174 del 10/10/2012 modificando il 267/2000 ha accentuato il ruolo dei controlli interni e rafforzato quelli esterni ad opera della Corte dei Conti.
Entro il 10 gennaio scorso i consigli comunali e provinciali dovevano approvare il regolamento consiliare sui controlli interni. Le amministrazioni inadempienti saranno diffidate dal prefetto e, se entro i due mesi successivi non avranno adottato il regolamento, (testualmente si devono rendere operativi i controlli) saranno sciolte. Una copia del regolamento deve essere inviata al prefetto e alla sezione regionale di controllo della Corte. Tutte le forme di controllo interno vanno disciplinate all’interno dello specifico regolamento, tranne quello sugli equilibri di bilancio, che deve essere inserita nel regolamento di contabilità (quindi sarà necessario il parere dei revisori). In particolare, nei regolamenti occorre scegliere, per tutte le forme di controllo interno, il responsabile e la struttura che è chiamata a esercitarlo.
Per i controlli di regolarità amministrativa e contabile il responsabile è individuato direttamente dal legislatore rispettivamente nel segretario e nel responsabile finanziario dell’ente. La nostra attenzione sarà circoscritta al controllo successivo di regolarità amministrativa che si connota per essere la vera e principale novità.
A seguito delle modifiche apportate in sede di conversione il controllo contabile e’ effettuato dal responsabile del servizio finanziario esclusivamente nella fase preventiva all’adozione dell’atto ed e’ esercitato (sulle deliberazioni) attraverso il rilascio del parere di regolarità contabile e (sulle determinazioni) del visto di regolarità contabile attestante la copertura finanziaria.
Al contrario, il controllo di regolarità amministrativa mantiene la natura bifasica e viene assicurato, nella fase preventiva della formazione dell’atto, da ogni responsabile di servizio attraverso il rilascio del parere di regolarità tecnica.
Nella fase successiva è svolto sotto la direzione del segretario secondo principi generali di revisione aziendale e modalità definite nell’ambito dell’autonomia organizzativa dell’ente.
Sono soggette al controllo le determinazioni di impegno di spesa, i contratti e gli altri atti amministrativi, scelti secondo una selezione casuale effettuata con motivate tecniche di campionamento. Deve osservarsi che, in sede di conversione del decreto, è stato previsto che il segretario, in caso di riscontrata illegittimità dell’atto, deve impartire una direttiva cui conformarsi ai dirigenti. Ora considerando che il controllo di cui si tratta, come disegnato dal decreto, non era sicuramente di tipo “impeditivo” (cioè l’illegittimità dell’atto conduce alla sua automatica rimozione), bensì “collaborativo” che si concreta invece nella formulazione di raccomandazioni e pareri, ci si deve domandare se la previsione della direttiva a cui conformarsi introdotta in sede di conversione abbia modificato tale natura.
Ritenendo che il controllo continui ad essere di natura collaborativa ed in applicazione del principio secondo cui “le definitive determinazioni in ordine all’efficacia dell’atto sono adottate dall’organo amministrativo responsabile” (Delibera n. 3/2007 della Corte dei Conti Sezione regionale dell’Emilia Romagna) si ritiene che nella direttiva il segretario debba esprimere un parere non vincolante relativamente alle questioni insorte formulando una ipotesi di soluzione che dovrà avere particolare riferimento all’eventuale esercizio del potere di autotutela.
Infatti, come noto, la mera illegittimità non è sufficiente per procedere d’ufficio all’annullamento dell’atto dovendosi altresì valutare anche altri presupposti tra cui in primis l’affidamento del privato che deve essere valutato anche in base al tempo trascorso dall’adozione dell’atto. Per cui sarà necessario che il controllo sia il più ravvicinato possibile all’adozione del provvedimento e la direttiva sia tempestivamente emanata.
Altro nodo da sciogliere è la disciplina delle modalità e dei criteri con cui vengono scelti gli atti da sottoporre a verifica. Vagabondando tra i vari siti istituzionali si può rilevare che alcuni enti abbiano approvato una norma regolamentare con la quale semplicemente si prevede la sottoposizione a controllo successivo di una percentuale (ad es. il 5%) di tutte le determinazioni.
Una norma di tale fatta non pare legittima in relazione alla norma di legge la quale richiede che l’atto da controllare sia scelto in base ad una selezione casuale effettuata con motivate tecniche di campionamento. Stabilire una percentuale fissa per tutte le determinazioni non è ictu oculi un criterio motivato di campionamento.
A prescindere che non si ritiene il regolamento la sede appropriata per prevedere nel dettaglio detti criteri preferendo che siano inseriti in una relazione che all’inizio dell’anno deve essere approvata dallo stesso segretario ci si deve domandare come costruire questi criteri. Per rispondere al quesito si ritiene che occorra prendere le mosse dalla giurisprudenza della Corte dei Conti.
Ad oggi non esistono precedenti specifici, ma in giurisprudenza, numerose sono le ipotesi di responsabilità riscontrate negli organi di controllo di regolarità amministrativo contabile, con particolare riferimento all’organo di revisione. Probabilmente detti principi saranno applicati per valutare anche la eventuale responsabilità del segretario.
La Corte dei Conti Sezione giur. Calabria n. 554 del 21.10.2010 ha ritenuto che l’attività di controllo dei revisori sia ben descritta e debba essere svolto in modo puntuale richiedendo un assolvimento altrettanto preciso ed assiduo, non meri accertamenti saltuari.
Né vale a far opinare diversamente la circostanza che le verifiche sarebbero state svolte a campionamento.
In proposito, precisa la Corte la stessa tecnica del “campionamento”, pur utilizzabile dal revisore, deve essere, oltrechè motivata, efficace, avuto riguardo alla natura dei documenti da esaminare ed alla capacità degli stessi di registrare, con ragionevole attendibilità, i fenomeni più rilevanti della gestione.
Nella fattispecie inoltre non risultava svolta alcuna verifica a campionamento e nessun controllo per la gestione di un intero anno, in altri termini non risultava documentata alcuna attività di controllo..
Conseguentemente il Collegio riteneva di poter affermare che il revisore dei conti, durante il suo incarico, ha omesso di svolgere i doverosi controlli sulla gestione finanziaria e contabile, così incoraggiando l’attività fraudolenta del responsabile dell’ufficio di ragioneria, sicché detta grave omissione è da ricollegare etiologicamente al danno per cui è causa. In modo del tutto similare la Sez. giur. Lombardia, n. 73 del 17.2.2009, sempre in un caso di omessa vigilanza ha ritenuto che costituisce l’indubbio fondamento di inescusabile negligenza (e correlativa colpa grave) non tanto il non avere scoperto gli illeciti, ma di non avere posto in essere neppure le minime cautele, espressamente imposte dalle norme vigenti, che detti illeciti avrebbero quasi certamente potuto far emergere
La Sez. Marche n. 64 del 18.3.2010 ha ritenuto che la stessa tecnica del campionamento, pur utilizzabile dal revisore, deve essere, oltreché motivata, significativa, avuto riguardo alla natura dei documenti da esaminare ed alla capacità degli stessi di registrare, con ragionevole attendibilità, i fenomeni più rilevanti della gestione.
In applicazione degli insegnamenti della Corte pare potersi concludere che nello stabilire i criteri dovranno almeno essere distinte alcune “categorie” tra le determinazioni di impegno (o prenotazione), ad esempio, si dovranno controllare una percentuale maggiore di procedure negoziate rispetto alle procedure aperte.
Inoltre, al fine di registrare i fenomeni più rilevanti della gestione, si dovrebbe prevedere (in integrazione) che alcuni atti siano comunque sottoposti a controllo, ad esempio quelli di importo più rilevante.
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Su tali aspetti il prossimo Convegno Maggioli:
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