Il diritto di accesso agli atti del procedimento amministrativo può essere riconosciuto nei limiti di cui al disposto dell’art. 22, comma 1, lett. b) L. n. 241/1990, secondo cui per soggetti “interessati” si intendono coloro i quali vantino un “interesse diretto, concreto ed attuale, corrispondente ad una situazione giuridicamente tutelata e collegata al documento al quale è chiesto l’accesso”, essendo in ogni caso inammissibile l’istanza di accesso preordinata “ad un controllo generalizzato dell’operato delle pubbliche amministrazioni” (art. 24, comma 3, L. n. 241/1990).
Mentre, gli interessi giuridici considerati dall’art. 24, co. 7, L. 241/1990 devono ritenersi quelli e solo quelli coinvolti dall’azione amministrativa in relazione alla quale la richiesta di accesso, ancorché successivamente alla conclusione del procedimento, sia stata avanzata.
L’accesso alla documentazione amministrativa, quindi, “è riconosciuto nei limiti di un interesse personale e diretto della parte richiedente, laddove anche l’esigenza connessa all’esercizio del diritto di difesa se, da un lato, può condurre ad attribuire prevalenza – nella logica del bilanciamento dei contrapposti interessi – alle ragioni ostensive rispetto a quelle della riservatezza, del segreto commerciale ovvero delle strategie imprenditoriali, dall’altro, non può in ogni caso superare il necessario presupposto della specifica connessione tra gli atti di cui si ipotizza la rilevanza ai fini difensivi e quelli della procedura rispetto alla quale deve svolgersi l’esercizio del diritto di difesa; tale dimostrazione, peraltro, deve essere fornita deducendo fatti ed elementi di valutazione che, allo stato della procedura da cui scaturisca l’astratta esigenza difensiva, appaiano oggettivamente connessi ai documenti da ostendere”.
Alla luce di tali principi, “se è ben possibile che documenti afferenti al procedimento che vede personalmente coinvolta una società possano legittimamente essere sottratti all’accesso quando non siano indispensabili per la sua difesa – ad esempio in quanto non utilizzati dall’Autorità per la formulazione dei relativi addebiti – a fortiori deve essere esclusa la rilevanza delle pretese ostensive ove queste abbiano ad oggetto atti contenuti non nel fascicolo del procedimento condotto nei confronti della società istante, bensì in fascicolo diverso, relativo ad un distinto procedimento condotto contro altra impresa per fatti solo asseritamente indicati quali simili a quelli oggetto della sanzione nei confronti della società istante”.
Sotto tale profilo, infatti, l’interesse giuridico al quale fa riferimento l’art. 24, la cui tutela determina la garanzia dell’accesso ai documenti, non può essere individuato in un qualunque interesse giuridicamente rilevante vantato da un qualsiasi soggetto dell’ordinamento, ma deve essere un interesse attinente all’azione amministrativa in relazione alla quale l’istanza di accesso è presentata.
Premessa questa precisazione, sui presupposti richiesti da una lettura sistematica delle norme contenute nella legge 241/90, per il riconoscimento del diritto di accesso agli atti formati e detenuti da una Pubblica Amministrazione, il Tribunale Amministrativo Regionale per il Lazio, ha definito la controversia insorta tra l’ Autorità Garante Della Concorrenza e del Mercato – Antitrust, e la Soc E. Inc.
La Società aveva presentato ricorso al TAR per l’annullamento del provvedimento, con il quale, l’Autorità Garante della Concorrenza e del Mercato, aveva negato l’accesso agli atti nonché per la declaratoria del diritto di accesso agli atti richiesti alla Autorità Garante della Concorrenza e del Mercato, con conseguente ordine all’Amministrazione intimata di esibizione della documentazione richiesta.
Con la sentenza n. 08309/2013 del 17/09/2013, il TAR ha respinto il ricorso. I Giudici hanno rilevato che, ai sensi dell’ art. 11 del Regolamento sulle procedure istruttorie in materia di pubblicità ingannevole, adottato con Delibera AGCM 8 agosto 2012, n. 23788 “il diritto di accesso ai documenti formati o stabilmente detenuti dall’Autorità nei procedimenti di cui al presente regolamento è riconosciuto nel corso della istruttoria dei procedimenti stessi ai soggetti cui è stato comunicato l’avvio del procedimento ai sensi dell’art. 6, comma 2, nonché ai soggetti ammessi ad intervenire di cui all’art. 10…
2. Qualora i documenti di cui al comma 1 contengano informazioni riservate di carattere personale, commerciale, industriale e finanziario, relative a persone e professionisti coinvolti nei procedimenti, il diritto di accesso è consentito, in tutto o in parte, nei limiti in cui ciò sia necessario per assicurare il contraddittorio…
Mentre, nel caso di specie, l’istanza di accesso è volta ad acquisire documenti che, detenuti dall’Autorità in relazione a procedimenti esercitati nei confronti di soggetti diversi dal richiedente e per finalità rientranti nelle sue competenze istituzionali, non appaiono direttamente collegati all’azione amministrativa in relazione alla quale l’istanza di accesso è presentata.
Per cui non può riconoscersi sussistente in capo alla ricorrente quell’“interesse diretto, concreto ed attuale, corrispondente ad una situazione giuridicamente tutelata e collegata al documento al quale è stato chiesto l’accesso”, che l’art. 22 l. n. 241/90, prevede quale presupposto per la legittimazione all’azione e l’accoglimento della relativa domanda.
“Si sarebbe, in sostanza, in presenza di un interesse del tutto eterogeneo rispetto all’oggetto dell’attività amministrativa posta in essere dall’Autorità, che non può ritenersi un interesse giuridico ai sensi dell’art. 24, co. 7, L. 241/1990 in quanto totalmente estraneo alle finalità, non solo di carattere partecipativo, ma anche di imparzialità e trasparenza dell’attività amministrativa, cui sono preordinate le norme sull’accesso ai documenti dell’amministrazione”.
Sotto questo aspetto, non può darsi rilievo, neppure, all’eventuale necessità di confronto tra procedimenti distinti posti in essere nei confronti di diversi soggetti economici. Questo in considerazione del fatto che “la eventuale sussistenza del vizio di disparità di trattamento rispetto ad un diverso professionista, nell’ambito di un differente procedimento per fattispecie analoga, postula, in ogni caso, “l’identità (o almeno la totale assimilabilità) delle situazioni di base poste a raffronto” e la completa sovrapponibilità di tutti gli elementi di rilievo delle fattispecie sanzionate, mentre l’autonomia di ogni singolo accertamento dell’Autorità circa l’esistenza di profili di scorrettezza di pratiche commerciali e la “contestualizzazione” della valutazione delle stesse a fini di determinazione delle pertinenti conseguenze sanzionatorie, determinano una preclusione alla suggerita indagine comparativa, la quale richiederebbe una oggettiva verifica della completa sovrapponibilità delle fattispecie sanzionate, concretamente non percorribile”.
Una diversa lettura porterebbe alla paradossale conclusione che “ogni Pubblica Amministrazione potrebbe essere destinataria di richieste di accesso indiscriminate, per il solo fatto di formare o detenere stabilmente documenti, anche da parte di soggetti che perseguono un interesse completamente estraneo agli interessi, siano essi pubblici o privati, coinvolti dall’azione amministrativa e, quindi, per fini totalmente diversi da quelli per i quali l’accesso agli atti è stato legislativamente previsto”.
Mentre, gli interessi giuridici considerati dall’art. 24, co. 7, L. 241/1990 devono ritenersi quelli e solo quelli coinvolti dall’azione amministrativa in relazione alla quale la richiesta di accesso, ancorché successivamente alla conclusione del procedimento, sia stata avanzata.
L’accesso alla documentazione amministrativa, quindi, “è riconosciuto nei limiti di un interesse personale e diretto della parte richiedente, laddove anche l’esigenza connessa all’esercizio del diritto di difesa se, da un lato, può condurre ad attribuire prevalenza – nella logica del bilanciamento dei contrapposti interessi – alle ragioni ostensive rispetto a quelle della riservatezza, del segreto commerciale ovvero delle strategie imprenditoriali, dall’altro, non può in ogni caso superare il necessario presupposto della specifica connessione tra gli atti di cui si ipotizza la rilevanza ai fini difensivi e quelli della procedura rispetto alla quale deve svolgersi l’esercizio del diritto di difesa; tale dimostrazione, peraltro, deve essere fornita deducendo fatti ed elementi di valutazione che, allo stato della procedura da cui scaturisca l’astratta esigenza difensiva, appaiano oggettivamente connessi ai documenti da ostendere”.
Alla luce di tali principi, “se è ben possibile che documenti afferenti al procedimento che vede personalmente coinvolta una società possano legittimamente essere sottratti all’accesso quando non siano indispensabili per la sua difesa – ad esempio in quanto non utilizzati dall’Autorità per la formulazione dei relativi addebiti – a fortiori deve essere esclusa la rilevanza delle pretese ostensive ove queste abbiano ad oggetto atti contenuti non nel fascicolo del procedimento condotto nei confronti della società istante, bensì in fascicolo diverso, relativo ad un distinto procedimento condotto contro altra impresa per fatti solo asseritamente indicati quali simili a quelli oggetto della sanzione nei confronti della società istante”.
Sotto tale profilo, infatti, l’interesse giuridico al quale fa riferimento l’art. 24, la cui tutela determina la garanzia dell’accesso ai documenti, non può essere individuato in un qualunque interesse giuridicamente rilevante vantato da un qualsiasi soggetto dell’ordinamento, ma deve essere un interesse attinente all’azione amministrativa in relazione alla quale l’istanza di accesso è presentata.
Premessa questa precisazione, sui presupposti richiesti da una lettura sistematica delle norme contenute nella legge 241/90, per il riconoscimento del diritto di accesso agli atti formati e detenuti da una Pubblica Amministrazione, il Tribunale Amministrativo Regionale per il Lazio, ha definito la controversia insorta tra l’ Autorità Garante Della Concorrenza e del Mercato – Antitrust, e la Soc E. Inc.
La Società aveva presentato ricorso al TAR per l’annullamento del provvedimento, con il quale, l’Autorità Garante della Concorrenza e del Mercato, aveva negato l’accesso agli atti nonché per la declaratoria del diritto di accesso agli atti richiesti alla Autorità Garante della Concorrenza e del Mercato, con conseguente ordine all’Amministrazione intimata di esibizione della documentazione richiesta.
Con la sentenza n. 08309/2013 del 17/09/2013, il TAR ha respinto il ricorso. I Giudici hanno rilevato che, ai sensi dell’ art. 11 del Regolamento sulle procedure istruttorie in materia di pubblicità ingannevole, adottato con Delibera AGCM 8 agosto 2012, n. 23788 “il diritto di accesso ai documenti formati o stabilmente detenuti dall’Autorità nei procedimenti di cui al presente regolamento è riconosciuto nel corso della istruttoria dei procedimenti stessi ai soggetti cui è stato comunicato l’avvio del procedimento ai sensi dell’art. 6, comma 2, nonché ai soggetti ammessi ad intervenire di cui all’art. 10…
2. Qualora i documenti di cui al comma 1 contengano informazioni riservate di carattere personale, commerciale, industriale e finanziario, relative a persone e professionisti coinvolti nei procedimenti, il diritto di accesso è consentito, in tutto o in parte, nei limiti in cui ciò sia necessario per assicurare il contraddittorio…
Mentre, nel caso di specie, l’istanza di accesso è volta ad acquisire documenti che, detenuti dall’Autorità in relazione a procedimenti esercitati nei confronti di soggetti diversi dal richiedente e per finalità rientranti nelle sue competenze istituzionali, non appaiono direttamente collegati all’azione amministrativa in relazione alla quale l’istanza di accesso è presentata.
Per cui non può riconoscersi sussistente in capo alla ricorrente quell’“interesse diretto, concreto ed attuale, corrispondente ad una situazione giuridicamente tutelata e collegata al documento al quale è stato chiesto l’accesso”, che l’art. 22 l. n. 241/90, prevede quale presupposto per la legittimazione all’azione e l’accoglimento della relativa domanda.
“Si sarebbe, in sostanza, in presenza di un interesse del tutto eterogeneo rispetto all’oggetto dell’attività amministrativa posta in essere dall’Autorità, che non può ritenersi un interesse giuridico ai sensi dell’art. 24, co. 7, L. 241/1990 in quanto totalmente estraneo alle finalità, non solo di carattere partecipativo, ma anche di imparzialità e trasparenza dell’attività amministrativa, cui sono preordinate le norme sull’accesso ai documenti dell’amministrazione”.
Sotto questo aspetto, non può darsi rilievo, neppure, all’eventuale necessità di confronto tra procedimenti distinti posti in essere nei confronti di diversi soggetti economici. Questo in considerazione del fatto che “la eventuale sussistenza del vizio di disparità di trattamento rispetto ad un diverso professionista, nell’ambito di un differente procedimento per fattispecie analoga, postula, in ogni caso, “l’identità (o almeno la totale assimilabilità) delle situazioni di base poste a raffronto” e la completa sovrapponibilità di tutti gli elementi di rilievo delle fattispecie sanzionate, mentre l’autonomia di ogni singolo accertamento dell’Autorità circa l’esistenza di profili di scorrettezza di pratiche commerciali e la “contestualizzazione” della valutazione delle stesse a fini di determinazione delle pertinenti conseguenze sanzionatorie, determinano una preclusione alla suggerita indagine comparativa, la quale richiederebbe una oggettiva verifica della completa sovrapponibilità delle fattispecie sanzionate, concretamente non percorribile”.
Una diversa lettura porterebbe alla paradossale conclusione che “ogni Pubblica Amministrazione potrebbe essere destinataria di richieste di accesso indiscriminate, per il solo fatto di formare o detenere stabilmente documenti, anche da parte di soggetti che perseguono un interesse completamente estraneo agli interessi, siano essi pubblici o privati, coinvolti dall’azione amministrativa e, quindi, per fini totalmente diversi da quelli per i quali l’accesso agli atti è stato legislativamente previsto”.
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