Il principio costituzionale di terzietà del Consiglio di Stato tra i Governi Berlusconi, Monti e Letta

Il Consiglio di Stato è un organo consultivo e giurisdizionale previsto dalla Costituzione Repubblicana, assieme alla Corte dei Conti, alla Sezione III “Gli organi ausiliari” e precisamente all’art. 100, il quale, al comma 3°, statuisce peraltro un’indipendenza dei suoi componenti di fronte al Governo nazionale.

Questo Organo dello Stato svolge tre funzioni e precisamente:

Consultiva: esso fornisce pareri sulla regolarità e legittimità, il merito e l’opportunità degli atti amministrativi del Governo, dei singoli Ministeri e delle Regioni. A loro volta i pareri possono essere facoltativi o obbligatori, ai sensi della Legge 127/97 per l’emanazione di atti normativi del Governo o dei singoli Ministeri, per l’emanazione di testi unici, sulla decisione dei ricorsi straordinari al Presidente della Repubblica ai sensi del DPR 1199/1971, per l’approvazione degli schemi di contratti tipo, convenzioni e accordi predisposti dai Ministeri.

Questi ancora si distinguono in vincolanti e non vincolanti in forza di legge, come ad esempio è previsto ai sensi dell’art. 69 della Legge 69/2009 per quanto attiene il parere espresso in occasione di ricorso straordinario al Presidente della Repubblica.

Giustiziale: esso fornisce pareri vincolanti in forza dell’art. 69 della Legge 69/2009 in combinato disposto con gli artt. 13 e 14 del DPR 1199/1971 in materia di ricorso straordinario al Presidente della Repubblica, parere vincolante che permette di vedersi riconosce una sui generis caratura giustiziale che autorizza, ora, fra l’altro, a chi risulta vincitore di ricorso, di poter esperire un eventuale ricorso per ottemperanza ed esclusivamente ad esso, per la mancata esecuzione da parte opposta (nella maggioranza dei casi gli stessi Ministeri) del decreto finale del Capo dello Stato.

Giurisdizionale: svolge funzioni di tutela nei confronti degli atti della pubblica amministrazione (leggasi Governo e Enti vari a tutti i livelli), divenendo di fatto e di diritto Giudice di II Grado della Giustizia Amministrativa cioè Giudice di Appello delle sentenze dei TAR e Giudice, di unico grado, in sede di Giudizio di Ottemperanza.

Esso si suddivide, così, in I e II Sezione Consultiva e Sezione Consultiva degli Atti Normativi e III, IV, V e VI Sezione Giurisdizionale.

Da questa architettura legislativa e giudiziaria appare evidentissima una vicinanza pericolosamente sospetta tra Esecutivo e Consiglio di Stato, che mina dalle fondamenta quel principio costituzionale di terzietà nei confronti del Governo, anche se bisogna ammettere che già la stessa architettura costituzionale risulta contraddittoria in termini quando prevede l’istituto del Consiglio di Stato nella parte in cui va a regolare la figura e la funzione istituzionale del Governo stesso e cioè alla Parte seconda, Titolo III “il Governo” e ne definisce i compiti allo stesso titolo, Sezione III “Organi ausiliari”!1

Ma anche se già risultassero rebus sic stantibus oggettive le commistioni di ordine psicologico e giuridico tra il Governo e il Consiglio di Stato, come anche e soprattutto diretta conseguenza dell’esercizio contemporaneo di funzioni giurisdizionali e consultive, come si può non vedere che i fatti hanno, con il nuovo governo e con i due precedenti, superato oggettivamente il semplice e comune dubbio di italica tradizione?

Cosa sintetizza meglio di ogni altra una situazione di diffuso sconcerto, dovuta ad un probabile abbassamento generico del livello di terzietà del Consiglio di Stato, è la nomina nel nuovo Governo Letta del Consigliere di Stato, fuori ruolo, Filippo Patroni Griffi, già Ministro per la Pubblica Amministrazione e la Semplificazione nel Governo Monti, in qualità di Sottosegretario di Stato alla Presidenza del Consiglio e Segretario del Consiglio dei Ministri, carica paradossalmente ricoperta, nel Governo Monti, da altro Consigliere di Stato, Antonio Catricalà.

Emblematica è stata la stretta di mani al passaggio della campanella tra Monti e Letta quando dopo si sono strette le mani anche il precedente e l’attuale Sottosegretario di Stato alla Presidenza del Consiglio, quasi ad istituzionalizzare un passaggio, ormai pacifico, di consegne.

Ma il fenomeno allarma di più se si va a vedere la composizione della speciale sezione del Consiglio di Stato dove sono elencati i “magistrati” fuori ruolo e dove si ha modo di rilevare che vengono indicati, come appartenenti al Consiglio di Stato ma “prestati” al Governo, per attività interne e collaterali, i seguenti Consiglieri:

Magistrati dispensati da compiti di istituto e collocati in posizione di fuori ruolo per incarichi politici e amministrativi, in aspettativa ecc. :

SANTORO avv. Sergio, Presidente dell’Autorità per la vigilanza sui contratti pubblici di lavori, servizi e forniture;

CATRICALÁ avv. Antonio, Presidente di Sezione, Sottosegretario di Stato alla Presidenza del Consiglio dei Ministri (Governo Monti e bisogna aggiungere, adesso nel Governo Letta, Vice-Ministro allo Sviluppo Economico);

PATRONI GRIFFI dott. Filippo, Presidente di Sezione, Ministro per la Pubblica Amministrazione e la Semplificazione (Governo Monti);

FRATTINI dott. Franco, Presidente di Sezione, in aspettativa per mandato parlamentare (e bisogna aggiungere, già Ministro degli Affari Esteri nell’ultimo Governo Berlusconi);

ZUCCHELLI avv. Claudio, Presidente di Sezione, Capo del Dipartimento per gli affari giuridici e legislativi della Presidenza del Consiglio dei Ministri (Governo Monti e bisogna aggiungere, anche del Governo Berlusconi);

TORSELLO dott. Mario Luigi, Presidente di Sezione, Capo di Gabinetto del Ministro dello Sviluppo Economico, delle infrastrutture e dei trasporti (Governo Monti e bisogna aggiungere, Consigliere Giuridico presso il Dipartimento per gli affari giuridici e legislativi della Presidenza del Consiglio nel 1992 nel Governo Amato e Capo dell’Ufficio legislativo del Ministro Bondi, al Ministero dei Beni Culturali, ruolo che ha lasciato per assumere quello di Presidente di Sezione del Consiglio di Stato dal 2010);

CARBONE dott. Luigi, Presidente di Sezione, Componente dell’Autorità per l’energia e il gas;

LUCREZIO MONTICELLI dr. Caro, Consigliere di Stato, Capo di Gabinetto del Ministro dell’Ambiente e della tutela del territorio e del mare (Governo Monti e bisogna aggiungere, già Capo dell’Ufficio legislativo del Ministro dell’ambiente Edo Ronchi, Capo dell’Ufficio Legislativo del Ministero del Lavoro e delle Politiche Sociali e Capo di Gabinetto del Ministro del lavoro Sacconi nel Governo Berlusconi);

MARRA dott. Donato, Consigliere di Stato, Segretario Generale della Presidenza della Repubblica (e bisogna aggiungere, già nel primo mandato del Presidente Napolitano e riconfermato nel secondo);

TROIANO avv. Paolo, Consigliere di Stato, Componente Commissione Nazionale per le Società e la Borsa;

DEODATO dott. Carlo, Consigliere di Stato, Presidenza del Consiglio dei Ministri – Capo del Dipartimento per le Riforme Istituzionali (Governo Monti);

CORRADINO avv. Michele, Consigliere di Stato, Capo di Gabinetto del Ministro delle Politiche agricole, alimentari e forestali (Governo Monti);

NAPOLITANO dott. Paolo Maria, Consigliere di Stato, Giudice della Corte Costituzionale;

MALINCONICO dott. Sabato, Consigliere di Stato, Sottosegretario di Stato alla Giustizia (Governo Monti);

PUCCI di BENESICHI dott. Paolo, Consigliere di Stato, in aspettativa senza assegni ex art. 23 bis d.lgs. n.165/2001;

MALASCHINI dott. Antonio, Consigliere di Stato, Sottosegretario di Stato per i rapporti con il Parlamento (Governo Monti).

Infine, con la seguente postilla si dà il colpo di grazia alle ipotetiche incertezze sulla effettiva terzietà che gli stessi possono mantenere rispetto al Governo una volta dismesse queste funzioni di membri effettivi dell’Esecutivo, per rientrare nei ruoli e riuscirne, come avvenuto nel caso del Consigliere Torsello nel 2010 e poi nel 2011 quando è ritornato, ancora una volta, a svolgere funzioni governative:

“I Magistrati cessati nel corso dell’anno dalla posizione di fuori ruolo per incarichi politici e amministrativi, in aspettativa ecc., saranno assegnati per il periodo residuo dell’anno alla Sezione indicata dal Presidente con riferimento alle esigenze di servizio.”

Ma a maggior ragione, laddove fosse vera la notizia, si può giungere ad uno stadio di assoluta sfiducia, su quanto voluto dai padri costituenti e disapplicato recentemente con la composizione dei quadri dirigenti degli ultimi tre governi, quando l’Espresso, in un articolo editoriale di Giovanni Manca, “Patroni Griffi, l’eterna poltrona” afferma: “Acqua passata anche una storiaccia legata a una casa al Colosseo, la maledizione di Scajola, e pagata 177 mila euro, stesso prezzo agevolato degli altri condomini, vale a dire l’equivalente di una villetta nella campagna ciociara; ne nacque una lite giudiziaria vinta al Consiglio di Stato, dove, guarda le coincidenze, Patroni Griffi è Presidente di sezione. Fu un affronto inelegante, tra l’altro, al suo stile di aristocratico partenopeo, ma anche al suo reddito annuo dichiarato: oltre 420 mila euro. “

Questo è quanto a primo acchito e sotto il profilo estremamente formale, si riscontra come un’anomalia tutta italiana dell’Istituto del Consiglio di Stato, che in Europa ci rimproverano per altri motivi, ma che sicuramente andrebbe invece rivisto proprio in forza di quanto finora molto blandamente è stato evidenziato.

Un approfondimento a se stante, sotto il profilo costituzionale, meriterebbero quegli aspetti giuridici intrinseci alla natura dell’Istituto, ma credo che sotto il profilo mediatico sia già sufficiente quanto sinora riscontrato.

Con ciò non si vuole dire che l’Istituto è tutto da riformare, ma soltanto che sarebbe opportuno, secondo quanto più volte rimproverato ad alcuni magistrati ordinari dal proprio CSM, che un magistrato non deve essere solo imparziale, ma deve sembrarlo anche nei suoi comportamenti e nella sua vita personale e professionale.

La soluzione sarebbe semplice e potrebbe essere trovata nel tracciare una dicotomia originaria tra funzioni consultive e giurisdizionali, con il tassativo divieto per tutti, sia i consiglieri delle sezioni consultive che quelli delle sezioni giurisdizionali, di svolgere assolutamente incarichi funzionali e direttivi per l’Esecutivo.

In sostanza come può il cittadino italiano, in una situazione così plateale di confusione istituzionale, metaforicamente di porte girevoli, come questa venutasi a creare con i Governi Berlusconi, Monti e adesso Letta, credere che possa essere effettivamente rispettato il contenuto dell’art. 100 c. 3 della Costituzione?

 

1 Giuseppina Adamo, Standard europei d’imparzialità e di efficienza nella realtà della giustizia amministrativa, convegno di studi sulla Indipendenza, terzietà ed efficienza del giudice amministrativo in Italia e in Europa, organizzato dall’Associazione culturale Articolo 111 e svoltosi a Roma – Palazzo Marini Sala Mercede – il 18 febbraio 2011, pag. 5. “.2. La Corte europea dei diritti dell’uomo, invece, ha affrontato più volte direttamente la ben più pertinente questione della compatibilità con il primo comma dell’articolo 6 della Convenzione europea dei diritti dell’uomo delle istituzioni nazionali che esercitano contemporaneamente funzioni giurisdizionali e consultive“.