La Provincia non è più necessaria ma per la gestione dei servizi pubblici locali è indispensabile

Se al Prof. Monti, catapultato sulla sella di un cavallo di razza italiana in corsa ed in preda al panico per le note vicende politiche e finanziarie, può riconoscersi l’errore scusabile che deriva dal contesto e dalla mancanza di un’investitura di tipo elettivo, stessa cosa non può dirsi per alcune questioni che attengono alla coerenza delle azioni di governo promosse dal Consiglio dei Ministri dallo stesso presieduto e, ahi noi, fatte proprie dall’imbavagliato Parlamento.

Da un Governo composto da Professori, ciascuno dei quali esperto della materia sottesa alla cura del Dicastero assegnato, ci si aspetta, quanto meno, coerenza nella promozione di provvedimenti aventi natura legislativa, soprattutto quando questi incidono sull’architettura istituzionale ed ordinamentale dello Stato.

Il pacchetto di misure finanziarie approvato dal Consiglio dei Ministri lo scorso 20 gennaio, meglio conosciuto come decreto legge sulle liberalizzazioni, contiene all’art. 26, rubricato “Promozione della concorrenza nei servizi pubblici locali”, un principio che mal si concilia con la scelta maturata dal medesimo Governo appena qualche mese addietro in ordine al programmato svuotamento delle Province. Il comma 1 di tale articolo così recita: “Al decreto legge 13 agosto 2011, n. 138, convertito nella legge 14 settembre 2011, n. 148 sono apportate le seguenti modificazioni: A) dopo l’articolo 3 è inserito il seguente: «3-bis. (Ambiti territoriali e criteri di organizzazione dello svolgimento dei servizi pubblici locali) – 1. L’organizzazione dello svolgimento dei servizi pubblici locali in ambiti o bacini territoriali ottimali e omogenei individuati in riferimento a dimensioni comunque non inferiori alla dimensione del territorio provinciale e tali da consentire economie di scala e di differenziazione idonee a massimizzare l’efficienza del servizio costituisce principio generale dell’ordinamento nazionale cui le Regioni si conformano ai sensi dell’articolo 117, comma 2, lettere e) e s) della Costituzione entro il termine del 30 giugno 2012. Decorso inutilmente il termine indicato, il Consiglio dei Ministri esercita i poteri sostitutivi di cui all’articolo 8 della legge 5 giugno 2003, n. 131.”.

Con l’introduzione del principio in questione, il Governo Monti sostiene quindi che:
1) in via tendenziale i servizi pubblici locali devono essere gestiti su ambiti territoriali ottimali allo scopo di assicurare economie di scala e differenziazioni idonee a massimizzarne l’efficienza;
2) la dimensione dell’ambito o del bacino territoriale ottimale non può essere inferiore a quella provinciale;
3) tale modello organizzativo costituisce principio generale dell’ordinamento nazionale per il quale le Regioni sono tenute a conformarsi entro il 30 giugno 2012.

Le considerazioni immediate che se ne ricavano sono almeno due.

Il servizio pubblico locale integrato e l’ambito territoriale ottimale

Pur non essendo espressamente detto, i servizi pubblici locali a cui la novella disposizione sembra fare riferimento sono quelli la cui organizzazione per ambito territoriale ottimale è stata resa obbligatoria mediante specifica disciplina legislativa: gestione integrata del servizio idrico e del servizio di raccolta e smaltimento dei rifiuti. Secondo questa impostazione voluta dal legislatore, infatti, la partecipazione obbligatoria degli enti locali impedisce al singolo Comune di non aderire al modello associativo.

Per i consorzi obbligatori la giurisprudenza amministrativa, chiamata a sindacare il comportamento di alcuni Comuni ostili ad aderire agli ambiti territoriali ottimali per la gestione integrata dei servizi ed ambientali, si è espressa in questi termini: “Il principio di leale collaborazione tra gli enti è stato enucleato dalla Corte costituzionale con riferimento allo svolgimento dei diversi rapporti di rango costituzionale tra Stato e regioni, pur tuttavia la relativa applicazione non può condurre a situazioni di stallo decisionale che possano compromettere gli interessi pubblici oggetto delle decisioni da assumere, ed il rispetto di detto principio non può legittimare comportamenti che tendono a paralizzare la costituzione degli A.t.o.”. Ancora, “Dal momento della costituzione dell’Ente di ambito tutte le funzioni in materia di servizi idrici dei comuni e delle province consorziati sono esercitati dall’ente di ambito medesimo, restando sottratta agli enti territoriali partecipanti al consorzio obbligatorio l’esercizio di un potere diretto sugli impianti e la possibilità di incidere, con propria autonoma delibera, sulla gestione del servizio”. Più recentemente, è stato anche affermato che “la normativa vigente, interna e comunitaria, esclude in radice ogni possibilità dei singoli comuni consorziati di sottrarsi unilateralmente alla gestione concentrata del ciclo rifiuti, quest’ultima essendo stata imposta dal legislatore in esito alla sua opzione vincolante per la determinazione di un ambito ottimale sovra comunale, cui gli enti coinvolti non si possono sottrarre”.

Verosimilmente, il Governo Monti ha quindi voluto positivizzare un principio già immanente dell’ordinamento giuridico, attesa la sopravvenuta esigenza di precisare che alla programmata soppressione delle Autorità d’Ambito non segue il ritorno al modello di gestione per ambiti comunali. Infatti, la gestione sovra comunale di tali tipologie di s.p.l. non è venuta meno neanche a seguito dell’entrata in vigore dell’articolo 2, comma 186-bis, della legge n. 191/2009, come introdotto dall’articolo 1, comma 1-quinquies, del d.l. 2/2010, convertito con la legge n. 42/2010. Detta disposizione prevede la soppressione delle Autorità di Ambito, ma dispone che, entro un anno5, “le regioni attribuiscono con legge le funzioni già esercitate dalle Autorità, nel rispetto dei principi di sussidiarietà, differenziazione ed adeguatezza”. In tal modo, “Il legislatore statale non ha voluto senz’altro ripudiare la scelta di gestire il servizio in un ambito sovraccomunale, ma soltanto consentire una ricollocazione delle funzioni (…) secondo le diverse esigenze dei territori e delle collettività regionali, prevedendo comunque (evidentemente, per ragioni di contenimento della spesa) l’eliminazione di un’entificazione autonoma del soggetto titolare delle funzioni”. Dello stesso avviso è la Corte Costituzionale secondo la quale, la gestione autonoma del servizio di raccolta dei rifiuti ad opera di un Comune socio di una società d’ambito si pone in manifesto contrasto col principio della unicità della gestione integrata dei rifiuti previsto dall’art. 200, comma primo, lettera a), del d.lgs. n. 152 del 2006, secondo cui la gestione dei rifiuti urbani è organizzata, fra l’altro, sulla base del criterio del superamento della frammentazione delle gestioni attraverso un servizio di gestione integrata dei rifiuti.

La dimensione provinciale

Meno oculato appare però il Governo Monti allorquando individua la dimensione provinciale quale limite ottimale per la gestione integrata dei ss.pp.ll.. Il legislatore della decretazione d’urgenza infatti non fa altro che introdurre per legge elementi di confusione nella gestione di tali servizi, soprattutto con particolare riferimento alle Istituzioni chiamate alla cura degli stessi. Se, infatti, la dimensione provinciale esclude ipso iure il livello istituzionale comunale, si pone allora l’esigenza di individuare un livello istituzionale provinciale (recte: intermedio) a cui affidare la titolarità della gestione integrata dei servizi.

Orbene, non vi è chi non veda in tale novella disposizione la profonda incoerenza che caratterizza l’azione del legislatore degli ultimi anni, a cui non sembra dissociarsi neanche quello animato dall’attuale Governo.

Se infatti le Autorità d’Ambito per la gestione dei ss.pp.ll. sono state soppresse dal medesimo legislatore per ridurre quel “policentrismo esasperato”, che tanto grava sull’indebitamento pubblico, a favore di un’adeguata, sussidiaria e differenziata distribuzione di funzioni e competenze in capo agli Enti locali8, solennemente previsti dalla Costituzione, e se, come pare, con l’art. 23 del decreto legge n. 201 del 6/12/2011, convertito nella legge n. 214 del 22/12/2011, sulle Province è definitivamente “calato il sipario”, non si comprende quale altro ente intermedio abbia in mente il nostro enigmatico legislatore.

Certo è, anche agli occhi del più disincantato osservatore, che ancora una volta il legislatore contraddice se stesso affermando l’esigenza di un ente intermedio che gestisca i servizi pubblici locali in un ambito territoriale di dimensione provinciale. Contraddizione peraltro aggravata dalla pretesa di attribuire a tale disposizione la consistenza di principio generale dell’ordinamento nazionale e di intimarne l’applicazione entro il 30 giugno 2012 pena l’attivazione dei poteri sostitutivi.

E tuttavia non si ha il coraggio, la determinazione, la freddezza che pure questo Governo ha dimostrato di avere in questi giorni “osando” e sfidando le intoccabili lobby, di dire che, probabilmente, la scelta emotiva di “svuotare” le Province è stata frettolosa ed inopportuna e che di un ente di governo territoriale intermedio il nostro ordinamento non può fare a meno.