Conferma e nomina del segretario comunale e provinciale: costituzionalità dello spoil system

Riforma delle autonomie locali e del titolo V della Costituzione

La riforma delle autonomie locali ha rivisitato la figura del segretario comunale e provinciale, senza tuttavia definirne gli ambiti di competenza, piuttosto attribuendo  tale compito al sindaco o al presidente della provincia, che possono assegnargli un ruolo rilevante nell’organizzazione dell’ente o relegarlo ai margini della struttura, con soli compiti normativi e legali. E da tale riforma bisogna partire se si vuole capire in che modo il ruolo del segretario sia stato ridefinito e quali effetti abbia prodotto su tale figura.

Queste le novità:

• il conferimento di maggiori poteri agli enti locali, dovuto all’introduzione dell’elezione diretta del sindaco e del presidente della provincia e al riconoscimento di un ruolo centrale agli organi politici monocratici, quale espressione della volontà popolare;
• la centralità degli enti locali nell’organizzazione pubblica, per agevolare la realizzazione del principio di sussidiarietà verticale e orizzontale;
• l’assegnazione agli enti locali del compito di predisporre l’organizzazione interna ritenuta più idonea alla realizzazione del programma elettorale;
• la maggiore responsabilità degli enti locali dal punto di vista economico e finanziario: l’ente gestito in modo efficace, efficiente ed economico ha più risorse per raggiungere gli obiettivi del programma elettorale del sindaco e del presidente della provincia, i quali rispondono alla collettività dei risultati ottenuti;
• la possibilità, conferita al sindaco nei comuni con popolazione superiore a 100.000 abitanti e al presidente della provincia, di nominare un direttore generale per realizzare gli indirizzi e gli obiettivi stabiliti dagli organi di governo;
• l’abolizione dei controlli amministrativi di legittimità sugli atti degli enti locali, ritenendo la struttura burocratica in grado di raggiungere in modo legittimo gli obiettivi stabiliti dall’autorità politica: la verifica di legittimità degli atti non ha più autonomo rilievo, ma si inserisce all’interno della valutazione del raggiungimento dei risultati.

In tale contesto si inserisce l’inquadramento giuridico del segretario: nominato dal sindaco e dal presidente della provincia, dopo averlo scelto tra gli iscritti all’albo nazionale, con i quali stabilisce un rapporto di dipendenza funzionale per la durata del mandato elettorale, salvo anticipata interruzione a seguito di revoca dell’incarico.

I compiti assegnati al segretario, dall’art. 97, del d.lgs. n. 267 del 2000, sono  eterogenei  in relazione sia ai contenuti, che alla competenza e professionalità che il loro esercizio richiede.

Può aversi:

• un segretario-direttore generale che dirige, guida e coordina l’attività amministrativa e gestionale dell’ente, che trasforma  le linee generali di indirizzo politico in atti concreti, al fine di contribuire al raggiungimento degli obiettivi dell’amministrazione;
• un segretario che per previsione dello statuto o dei regolamenti, nonché per espresso conferimento del sindaco, svolge “ogni altra funzione”;
• un segretario che per previsione dello statuto o dei regolamenti, nonché per conferimento del sindaco, svolge anche funzioni gestionali;
• un segretario il quale convive con il direttore generale con le attribuzioni di cui alle lettere a), b), c), d) dell’art. 97, comma 4, che svolge le sole attività riconducibili a competenze normative e legali.

E quindi dal 1997, a seguito delle riforme Bassanini e, in particolare, dalla  diretta legittimazione popolare, si  rafforza la convinzione che gli organi monocratici possano disporre di un potere così grande da non tollerare intromissioni “esterne”.

Il segretario perde il ruolo di  funzionario pubblico indipendente,  per diventare dipendente funzionale del capo dell’amministrazione – a cui è legato da un rapporto di tipo “fiduciario”(fra tante, Cass. civ., sez. lav., 23 agosto 2003, n. 12403), con conseguente perdita di terzietà e distorsione dell’idea di legalità quale valore di rilevanza nazionale.

Anche la riforma del 2001 del titolo V della Costituzione ha contribuito a mettere in crisi la figura del segretario. Da una parte si è addirittura sostenuto che le disposizioni relative ai segretari, contenute nel d.lgs n. 267 del 2000, fossero state implicitamente abrogate, lasciando alla potestà statuaria la libertà di prevederne o meno la figura; dall’altra, sostenuta anche dalla giurisprudenza,  si è invece riconosciuta la vitalità della figura, ritenendo che le disposizioni “relative alla figura del segretario comunale non possono ritenersi abrogate ipso iure dalla intervenuta modifica del titolo V della costituzione (…), né (…) possono ritenersi “cedevoli” e “disponibili” da parte dell’autonomia statutaria dei comuni (cfr., TAR Lazio, sez. II bis, ordinanze nn. 4066 e 4123 dell’11 luglio 2002).

Per fortuna è stata da più parti esclusa la possibilità di eliminare i segretari, ma è rimasta tuttavia la debolezza di tale figura, la cui nomina dipende dal sindaco o presidente della Provincia di turno e, cosa ancora più grave, la cui cessazione dipende da un semplice fatto: la scadenza del mandato dell’organo politico.

Conferma e nomina del segretario: incostituzionalità del sistema dello spoil system. Ordinanza di remissione del tribunale di Brescia dell’8 settembre 2017

Secondo l’art. 99, commi 1, 2 e 3 del d.lgs. n.267 del 2000, “il sindaco e il presidente della provincia nominano il segretario, che dipende funzionalmente dal capo dell’amministrazione…, la nomina ha una durata corrispondente a quella del mandato del sindaco o del presidente della provincia che lo ha nominato. Il segretario cessa automaticamente dall’incarico con la cessazione del mandato del sindaco e del presidente della provincia…  La nomina è disposta non prima di sessanta giorni e non oltre centoventi giorni dalla data di insediamento del sindaco e del presidente della provincia, decorsi i quali il segretario è confermato”.

Spetta al sindaco e al presidente della provincia, proclamati a seguito delle consultazioni elettorali, scegliere tra la conferma del segretario titolare e la nomina di un altro. Peraltro, l’automatica cessazione dall’incarico di segretario, per il solo fatto della scadenza del mandato del capo dell’amministrazione, implica che quest’ultimo non è tenuto a motivare la mancata conferma del primo, potendolo sostituire con il semplice avvio del procedimento di nomina di un altro segretario.

Già con la sentenza n. 103 del 23 marzo 2007 – con la quale il giudice delle leggi ha dichiarato la illegittimità costituzionale dell’art. 3, comma 7, della legge 15 luglio 2002, n. 145, per contrasto con gli articoli 97 e 98 della Costituzione, nella parte in cui dispone che gli incarichi dirigenziali c.d. “apicali” cessano il sessantesimo giorno dalla data di entrata in vigore della presente legge, esercitando i titolari degli stessi in tale periodo esclusivamente le attività di ordinaria amministrazione – bisognava chiedersi, ma seriamente, se lo spoil system, sperimentato in Italia proprio con i segretari comunali, fosse ragionevolmente applicabile agli stessi.

E tale domanda doveva derivare da un’altra ancora più semplice: contrasta con il principio di separazione tra politica e gestione far dipendere la nomina del segretario da un organo politico?

Non vi era dubbio, infatti, che il segretario, ai sensi dell’art. 97 del d.lgs. n. 267 del 2000, esercitasse, oltreché eventuali poteri gestionali, poteri di controllo del rispetto della legalità dell’azione amministrativa.

Conseguentemente, in un sistema di bilanciamento dei poteri, la nomina del segretario da parte dell’organo controllato non trovava alcuna ragionevole spiegazione, ma piuttosto generava il rischio dell’asservimento del controllore che, pur di essere confermato, era disposto a sottostare agli umori del “principe di turno”, con evidente pregiudizio per la cosa pubblica.

A distanza di dieci anni, tale domanda la pone il giudice Mariarosa Pipponzi, del tribunale ordinario di Brescia (lavoro, previdenza ed assistenza obbligatoria), con l’ordinanza 8 settembre 2017, sollevando questione di legittimità costituzionale della disciplina prevista dall’art.99, commi 1, 2 e 3 del d.lgs. n.267 del 2000, in relazione all’art.97 della Costituzione.

Nell’ambito di un giudizio promosso da un segretario comunale che, vedendosi negata la conferma a seguito del cambio di amministrazione, ha eccepito l’incostituzionalità dell’art. 99, commi 1, 2 e 3, del d.lgs. n.267 del 2000, in relazione agli artt. 3 e 97 Cost.,  tale Giudice –  dopo aver premesso gli  attuali approdi della giurisprudenza della Corte costituzionale, come riassunti nella recente sentenza n. 11015 del 2017 della Corte di Cassazione, sez. lavoro (“Questo complesso cammino ha portato il Giudice delle leggi a precisare che le uniche ipotesi in cui l’applicazione dello “spoils system” può essere ritenuta coerente con i principi costituzionali sono quelle nelle quali si riscontrano i requisiti della “apicalità” dell’incarico nonché della “fiduciarietà” della scelta del soggetto da nominare, con la ulteriore specificazione che tale “fiduciarietà”, per legittimare l’applicazione dell’indicato meccanismo, deve essere intesa come preventiva valutazione soggettiva di consonanza politica e personale con il titolare dell’organo politico, che di volta in volta viene in considerazione come nominante” e che “In assenza di tali requisiti, il meccanismo si pone in contrasto con l’art. 97 Cost., in quanto la sua applicazione viene a pregiudicare la continuità, l’efficienza e l’efficacia dell’azione amministrativa, oltre a comportare la sottrazione al titolare dell’incarico, dichiarato decaduto, delle garanzie del giusto procedimento (in particolare la possibilità di conoscere la motivazione del provvedimento di decadenza), poiché la rimozione del dirigente risulterebbe svincolata dall’accertamento oggettivo dei risultati conseguiti”) – ha ritenuto non manifestamente  infondata la questione proposta.

Queste le motivazioni:

“a) per ricoprire tale incarico non è necessaria la personale adesione agli orientamenti politici di chi l’abbia nominato (ved. Sentenza Corte Costituzionale n. 3042010 e 34 del 2010). Infatti si tratta di nomina discrezionale del sindaco che, tuttavia, è ben delimitata dalla necessità di attingere ad un Albo (comma 1 art.99 D.Lgs.2672000) e quindi fra soggetti che hanno dimostrato di avere le competenze tecniche professionali necessarie superando un concorso pubblico;

1. b) l’incarico non prevede una stretta collaborazione al processo di formazione dell’indirizzo politico dell’ente;
2. c) il segretario è una figura tecnico-professionale i cui compiti sono specificatamente enucleati dalla legge in chiave di supporto (di natura tecnica) e collaborazione agli atti emanatiemanandi dagli organi di governo del Comune, in funzione di verifica del parametro di conformità dell’azione dell’ente locale alla legge nonché in particolare al rispetto dei vincoli, anche finanziari, da questa disposti all’operato del Comune. Per quanto concerne la natura della collaborazione che il Segretario è chiamato a fornire all’organo politico, la stessa è per legge limitata alle funzioni “consultive, referenti e di assistenza alle riunioni del consiglio e della giunta” ed alla ” verbalizzazione” delle riunioni consigliari e di giunta (ved art.97 lettera a D.Lgs.2672000). In considerazione quindi della sua titolarità di funzioni di natura tecnico professionale, gestionale e consultiva e della sua posizione di garante del rispetto delle leggi e della regolarità dei procedimenti, non pare alla sottoscritta che il Segretario comunale rientri nelle figure alle quali, alla luce dei principi elaborati dalla giurisprudenza costituzionale in materia (ved da ultimo sentenza n.20 del 2016), possano applicarsi meccanismi di decadenza automatica senza violare i principi di cui all’art.97 C.

Da ultimo si osserva che anche la questione afferente la violazione dell’art.97 Cost. in relazione alla nomina da parte del sindaco non è manifestamente infondata, in considerazione delle funzioni di controllo via via assegnate al Segretario Comunale dalle nuove disposizioni di legge del settore (segnatamente dalla legge n. 10912 in tema di prevenzione e repressione della corruzione) e del suo ruolo generale di garante della conformità legale, statutaria e regolamentare degli atti dell’ente. Sicché non pare conforme ai principi enucleati dall’art.97 C che il soggetto deputato a tale ruolo possa essere nominato dal soggetto politico i cui atti egli è chiamato a vagliare e venga posto, altresì, alle sue dipendenze funzionali”.

La Corte costituzionale non dovrebbe avere dubbi che il sistema dello spoil system pregiudichi la garanzia di imparzialità e buon andamento, esponendo il segretario al rischio di un forte condizionamento politico.

Peraltro, il principio di imparzialità richiama altre  norme costituzionali – l’art. 51 (tutti i cittadini possono accedere agli uffici pubblici in condizioni di eguaglianza, secondo i requisiti stabiliti dalla legge) e 98 ( i pubblici impiegati sono al servizio esclusivo della Nazione) della Costituzione – attraverso cui si intende garantire l’amministrazione pubblica e i suoi dipendenti da influenze politiche o di parte, in relazione all’accesso all’ufficio e allo svolgimento della carriera.

L’art. 98, comma 2, Costituzione, secondo cui “i pubblici impiegati sono a servizio esclusivo della Nazione”, suggerisce, infatti, di non far prevalere scelte di carattere fiduciario, sicché – se è vero che tutti gli impiegati pubblici, ivi compresi i segretari, sono a servizio esclusivo della Nazione – la sorte di questi ultimi non dev’essere legata al solo gradimento del politico.

Quanto sopra trova conferma nella sentenza n. 103/2007, con la quale la Consulta afferma che “il rapporto d’ufficio, sempre sul piano strutturale, pur se caratterizzato dalla temporaneità dell’incarico, debba essere connotato da specifiche garanzie, le quali presuppongano che esso sia regolato in modo tale da assicurare la tendenziale continuità dell’azione amministrativa e una chiara distinzione funzionale tra i compiti di indirizzo politico-amministrativo e quelli di gestione. Ciò al fine di consentire che il dirigente generale possa espletare la propria attività – nel corso e nei limiti della durata predeterminata dell’incarico – in conformità ai principi di imparzialità e di buon andamento dell’azione amministrativa (art. 97 Cost.)” e che il precetto della imparzialità dell’azione amministrativa “è alla base della stessa distinzione funzionale dei compiti tra organi politici e burocratici e cioè tra l’azione di governo – che è normalmente legata alle impostazioni di una parte politica, espressione delle forze di maggioranza – e l’azione dell’amministrazione, la quale, nell’attuazione dell’indirizzo politico della maggioranza, è vincolata, invece, ad agire senza distinzioni di parti politiche e dunque al «servizio esclusivo della Nazione» (art. 98 Cost.), al fine del perseguimento delle finalità pubbliche obiettivate dall’ordinamento”.

Riflessioni

Oramai è stata esclusa la possibilità di eliminare i segretari, tuttavia resta – in nome di una idea distorta di federalismo territoriale, che pone in chiave di tensione la soddisfazione dell’interesse locale con l’interesse generale – la debolezza di tale figura.

Si ritiene che i due interessi, locale e generale, debbano invece affermarsi in una prospettiva di conciliazione, considerato che la maggiore garanzia dell’effettività dei poteri attribuiti agli enti locali può essere soddisfatta solo se l’interesse locale si realizzi nel rispetto di quello generale.

Tale prospettiva passa attraverso il ruolo tradizionalmente svolto dal segretario quale garante della legittimità e soggetto terzo e imparziale rispetto alla politica.

Conseguentemente, la figura del segretario dev’essere volta ad assicurare che gli indirizzi e gli obiettivi stabiliti dal capo dell’amministrazione si realizzino nel rispetto della legislazione nazionale e, quindi, che l’autonomia dell’ente locale si espliciti in modo conforme ai principi di unitarietà dell’ordinamento.

Il ruolo del segretario, quale garante della legittimità, non può considerarsi superato, né dal processo di riforma, che vede orientata l’azione pubblica verso i risultati, né dall’idea che l’interesse locale corra il rischio di essere costretto in una camicia di forza dall’interesse generale.

E’ vero che la riforma dell’ordinamento delle autonomie locali ha posto due grandi questioni: la contrapposizione tra il principio di garanzia e quello di efficienza e tra politica e amministrazione. Ma i motivi di scontro tra il principio di garanzia – che assoggetta l’azione amministrativa ai principi cui è informato il nostro ordinamento a tutela del cittadino – e il principio di efficienza – orientato al raggiungimento dei risultati –  secondo l’interpretazione evolutiva dei principi costituzionali non hanno ragione d’essere.

L’esperienza ha dimostrato che i poteri del sindaco e del presidente della provincia di nomina e revoca del segretario, nonché la scelta di conferirgli o meno funzioni di direttore generale, se da un lato hanno garantito che l’attività del segretario venisse finalizzata al perseguimento degli indirizzi e degli obiettivi stabiliti, dall’altro hanno prodotto una forte sottomissione dello stesso, rendendo la distinzione tra burocrazia e politica di difficile realizzazione.

Il segretario, infatti, non è nelle condizioni di svolgere un ruolo di garanzia per i cittadini e per i dipendenti, sia nel caso in cui gli siano state affidate le funzioni di direttore – anche perché tutti i poteri gli derivano dal sindaco – che quando tali funzioni non gli siano state affidate, risultando del tutto privo di strumenti in grado di incidere efficacemente sull’azione dell’ente. Peraltro, la soppressione dei controlli di legittimità non ha ricevuto il sostegno di strumenti idonei a garantire che l’attività amministrativa si svolgesse nel rispetto delle leggi.

Se l’impostazione classica weberiana si poneva il problema della modalità di controllo del potere politico sulla burocrazia – che tendeva a rendere il proprio potere autonomo – oggi bisogna salvaguardare il potere burocratico, e quindi anche il segretario, dall’invadenza politica.

Su questo la Corte costituzionale dovrà riflettere, apportando dei correttivi all’attuale disciplina e mettendo la figura del segretario al riparo da condizionamenti politici, che pregiudicano la vita democratica degli enti locali.

Che lo spoil system non fosse applicabile ai segretari era già evidente con la sentenza della Corte costituzionale, n. 103 del 23 marzo2007, non essendoci dubbi che in un ente locale il segretario, seppure deve attuare le decisioni programmate in sede d’indirizzo politico, ha comunque l’obbligo di rispettare le leggi primarie, incontrando espressi limiti nel principio di legalità, valore di rilevanza nazionale!

Ebbene, seppure a distanza di anni, il tribunale di Brescia ha messo in discussione uno dei punti vitali della riforma Bassanini: la compatibilità costituzionale dello spoil system rispetto alle funzioni tecnico-professionali che l’art.97 del d.lgs. 267 del 2000 assegna al segretario.

Si spera che la Corte costituzionale, piuttosto che mantenere lo status quo, dichiari anticostituzionale l’art. 99, commi 1, 2 e 3, del d.lgs. n.267 del 2000, con una sentenza di accoglimento, manipolativa o non.

Una tale decisione disturberà il lungo letargo del legislatore, e si auspica che al suo risveglio il segretario acquisti il prestigio che merita, sia con l’eliminazione dell’odiosa l’anomalia della dissociazione del rapporto organico con quello di servizio, che incardinando (a tempo indeterminato) tale figura fondamentale – dotata di competenze professionali raramente riscontrabili nel personale dei comuni e delle province –   tra la dirigenza degli enti locali.

Il segretario, infatti, “è una figura professionale alla quale è per legge demandato un ruolo di garanzia, affinché l’attività dell’ente possa dispiegarsi nell’interesse del buon andamento e dell’imparzialità” (Corte dei conti, sez. giur. Lombardia, 8 maggio 2009, n. 324; sez.centr. Appello, 14 dicembre 2012 n.40).