Lavoro pubblico: tutti i rischi del potere di deroga alla legge dei Ccnl

L’accordo “preferenderario” Governo-sindacati

L’accordo prevede che “Il Governo, nell’esercizio della delega di cui all’articolo 17 della legge 124 del 2015, si impegna alla definizione di un intervento legislativo volto a promuovere il riequilibrio, a favore della contrattazione, del rapporto tra le fonti che disciplinano il rapporto di lavoro per i dipendenti di tutti i settori, aree e comparti di contrattazione, per una ripartizione efficace ed equa delle materie di competenza e degli ambiti di azione della legge e del contratto. A tal fine il Governo si impegna a rivedere gli ambiti di competenza, rispettivamente, della legge e della contrattazione, privilegiando la fonte contrattuale quale luogo naturale per la disciplina del rapporto di lavoro, dei diritti e delle garanzie dei lavoratori, nonché degli aspetti organizzativi a questi direttamente pertinenti”.

L’intesa, dunque, mira a sovvertire la scelta operata col d.lgs 150/2009 di ricondurre alla legge la fonte principale di regolazione del rapporto di lavoro, per tornare ad una seconda e più spinta fase di “contrattualizzazione” del lavoro pubblico. Le organizzazioni sindacali non nascondo di intendere l’impegno del Governo contenuto nell’accordo del 30 novembre 2016 come obbligazione a prevedere una diffusa e trasversale forza derogatoria dei contratti sulla legge, un po’, come avviene, del resto, nell’ambito del lavoro privato.

Il punto di vista delle organizzazioni sindacali

Il punto di vista delle organizzazioni sindacali è comprensibile e giustificabile e, d’altra parte, coerente con l’idea, abbracciata ormai 25 anni fa, di “contrattualizzare” il lavoro pubblico.

I rischi di ciò, però, derivano dalla tendenza mai abbandonata dal legislatore in questo quarto di secolo a predisporre riforme “ibride”, che mescolano istituti tra loro incompatibili o modelli molto eterogenei, dando vita, spesso, a risultati inapplicabili o molto negativi, proprio perché si tratta di aggregazioni di norme e previsioni fatte in laboratorio, senza tenere conto dei tanti, troppi aspetti, tecnici e pratici necessari per una regolazione omogenea e coerente.

La “contrattualizzazione” del lavoro pubblico

La “contrattualizzazione” del lavoro pubblico è e resterà sempre un ossimoro, qualcosa di impossibile, se non si compiono scelte decise. Quella più coerente con l’intento di lasciare ai contratti collettivi la regolazione del rapporto di lavoro consisterebbe nel dare massimo rilievo possibile all’autonomia di diritto privato del datore di lavoro pubblico. La conseguenza di ciò, allora, consisterebbe nel ricondurre l’intera disciplina del rapporto di lavoro alla sola giurisdizione, in via esclusiva, del giudice ordinario, senza alcuno spazio di intervento né per la magistratura contabile, né per servizi ispettivi, che, in quanto terzi e non coinvolti nel rapporto contrattuale, non potrebbero avere alcuna legittimazione ad ingerirsi nelle pattuizioni. E’ esattamente ciò che accade nel lavoro privato.

Tuttavia, il Governo, prima di sottoscrivere il gravoso impegno con i sindacati, avrebbe dovuto contare fino a dieci e tenere conto dell’elemento che fin qui ha sempre impedito di giungere ad una reale riconduzione del lavoro pubblico alla sola disciplina di diritto comune: gestire il personale pubblico, significa anche (e nella situazione finanziaria attuale, soprattutto) parlare di spesa pubblica.

La spesa per il lavoro pubblico

La spesa per il lavoro pubblico si aggira intorno ai 163 miliardi di euro, che su una spesa complessiva di circa 830 miliardi, significa il 19,6%; per garantire l’incremento medio di 85 euro mensili al quale si è, ancora, impegnato il Governo nell’accordo del 30 novembre 2016, occorrono almeno 5 miliardi.

Insomma, parlare di lavoro pubblico, significa muovere risorse molto significative e, quindi, significa anche parlare di finanza pubblica.

Dunque, a meno di far finta di non vedere la correlazione strettissima tra regolazione del lavoro pubblico e politica economica, puntare su una contrattualizzazione del rapporto di lavoro che tagli fuori la Corte dei conti ed i servizi ispettivi appare irrealistico.

Occorrerebbe, allora, essere più concreti. Il Governo sa benissimo che il datore di lavoro pubblico è un pessimo negoziatore: il rapporto con i sindacati è fin troppo condizionato anche da elementi di ricerca di consenso politico, pesantemente presenti nelle trattative. Lo stesso accordo del 30 novembre 2016 non si può negare sia stato fortissimamente condizionato dall’intento del Governo di ottenere consensi sindacali al referendum costituzionale che si sarebbe tenuto pochi giorni dopo.

Immaginare, dunque, di lasciare solo alla contrattazione la regolazione del rapporto di lavoro, specie se vi dovessero essere ampliamenti anche agli spazi della contrattazione decentrata, significa esporre la finanza pubblica a rischi molto forti di spesa in eccesso, oltre che ad ondate di promozioni, assunzioni, incrementi premiali e stipendiali incontrollati e soggetti a dinamiche non esattamente coincidenti con le buone pratiche della sana gestione “aziendale”.

La riforma della trasparenza

La riforma della normativa sulla trasparenza, il D.Lgs. 33/2013 riscritto in parte dal D.Lgs. 97/2016, mira ad introdurre in Italia un vero e proprio Freedom of Information Act (FOIA), in analogia a quanto fatto nei Paesi del Nord Europa ed anglosassoni, richiedendo un profondo ripensamento delle modalità operative e mettendo la trasparenza dell’operato della pubblica amministrazione al centro della propria attività.L’elemento più rilevante della riforma, tale da indurre le amministrazioni a modificare organizzazione e comportamenti, amplia l’accesso civico, che divienediritto di ogni cittadino di pretendere la pubblicazione nei siti istituzionali degli atti e delle informazioni da rendere obbligatoriamente pubblici e ottenere gratuitamente dati, informazioni e documenti prodotti. L’eventuale rigetto delle domande di accesso dovrà essere sempre molto ben motivato.La riforma punta anche alla semplificazione dei troppi adempimenti richiesti dalla normativa: viene eliminato il Piano triennale per la trasparenza e l’integrità, essendo sufficiente il Piano triennale della prevenzione della corruzione; alcuni adempimenti non saranno più richiesti, come la produzione dell’elenco semestrale dei provvedimenti in tema di appalti e concorsi; alcune pubblicazioni sui portali, nella sezione “Amministrazione trasparente”, potranno effettuarsi tramite link già presenti nei siti, evitando duplicazioni; i comuni con popolazione inferiore ai 15.000 abitanti saranno esentati da una serie di adempimenti su cui si attendono le linee guida che emanerà l’Anac; vengono estesi gli obblighi di pubblicità incombenti sugli organi politici anche ai dirigenti pubblici.   Luigi Oliveri Dirigente amministrativo della Provincia di Verona, collaboratore del quotidiano “Italia Oggi”, autore di molteplici volumi sul Diritto amministrativo e degli Enti locali, docente in corsi di formazione.

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Trasformare il potere di intervento della Corte dei Conti

Per non tradire, allora, l’impegno a dare maggior rilievo alla contrattazione, la strada parrebbe una sola: trasformare il potere di intervento della Corte dei conti. Non serve a nulla che la magistratura contabile intervenga attivando azioni di responsabilità a seguito di verifiche ispettive, su contratti già stipulati, eventualmente produttivi di danno. Questo implica solo contenziosi infiniti, cui seguono leggi di sanatoria, in un flusso senza fine.

Il maggior peso dei contratti decentrati di secondo livello, poiché occorre comunque tenere conto delle esigenze di equilibrio dei conti, va necessariamente controbilanciato con un intervento della magistratura contabile preventivo: i contratti debbono essere sottoposti al vaglio della Corte dei conti prima che divengano efficaci, non dopo. E il controllo della Corte dei conti deve estendersi non solo alla verifica degli equilibri economici, ma anche al merito delle norme “in deroga” alla legge, tanto a livello di controllo sui contratti nazionali, quanto nell’ambito del controllo dei contratti decentrati, allo scopo di evitare voli pindarici. Il tutto, imponendo sessioni contrattuali agili e veloci in termini strettissimi, col chiarimento definitivo e inequivocabile che in assenza di nuovo contratto, continua a produrre effetti l’ultimo non disdettato.

Ancora, il controllo di tipo finanziario della magistratura contabile dovrebbe essere limitato alla verifica della sola corretta quantificazione dei fondi, ma escludere ogni valutazione di merito su come essi sono utilizzati, così da eliminare parte molto significativa dell’immenso contenzioso.

Qualunque altra scelta priva di una revisione profonda della funzione della Corte dei conti e di un sistema di controlli preventivi risulta potenzialmente foriera solo di fortissimi squilibri e danni finanziari che il Paese non può permettersi.