La Sezione terza ter del T.A.R. Lazio, con ordinanza n. 1180 del 12 marzo 2010, aveva accolto la domanda di sospensione delle delibere impugnate, ritenendo assistita di “fumus boni juris” la censura avverso l’equiparazione della disciplina tra “programmi di informazione” e “ comunicazione politica radiotelevisiva”, salvo poi rigettare nel merito il ricorso.
Il Consiglio di Stato ha confermato la sentenza del Tar Lazio, osservando, in sintesi, che:
L’Autorità ha posto disposizioni specifiche per i programmi di informazione e di approfondimento informativo, distinte da quelle destinate ai programmi di comunicazione politica, per i quali vige senza dubbio la regola della “par condicio” delle forze politiche, che a tal fine sono titolari di un vero e proprio “diritto” (…)
La disciplina posta dall’Agcom … non impone per i programmi di informazione, né parità matematiche, né limiti quantitativi di presenze né obblighi incondizionati di partecipazione di esponenti di forze politiche che siano scollegati dal tema delle trasmissioni, sia esso argomento di rilevanza politica o meno e d’attualità o meno.
D’altra parte la “diversità” della disciplina dei programmi di informazione non esonera gli stessi da qualsivoglia regola …
Le prescrizioni quindi debbono apparire “‘spirate dal ragionevole intento di prevenire in ogni modo qualsiasi influenza’ sulle scelte degli elettori, come afferma la Corte Costituzionale con sentenza n. 155/2002, che sottolinea altresì come non possono essere imposti ai programmi di informazione limiti derivanti da motivi connessi alla comunicazione politica.
Detti limiti non ricorrono nella fattispecie. In tal senso va interpretato anche il riferimento al diritto di partecipazione dei soggetti politici, che, nel quadro regolatorio modificato, è da collegare invece ai programmi di comunicazione politica.
Di seguito, il testo integrale della decisione del Consiglio di Stato.
. . .
N. 01943/2011REG.PROV.COLL.
N. 09264/2010 REG.RIC.
REPUBBLICA ITALIANA
IN NOME DEL POPOLO ITALIANO
Il Consiglio di Stato
in sede giurisdizionale (Sezione Terza)
ha pronunciato la presente
SENTENZA
sul ricorso numero di registro generale 9264 del 2010, proposto da:
Sky Italia S.r.l., rappresentato e difeso dagli avv. *********************** e *******************, con domicilio eletto presso *********************** in Roma, via di Ripetta, 142;
contro
Autorita’ per le garanzie nelle Comunicazioni, rappresentata e difesa dall’Avvocatura dello Stato, domiciliata per legge in Roma, via dei Portoghesi, 12;
nei confronti di
Popolo delle Liberta’, Associazione Politica Nazionale Lista **************;
per la riforma
della sentenza del T.A.R. LAZIO – ROMA: SEZIONE III TER n. 11187/2010, resa tra le parti, concernente DISPOSIZIONI IN MATERIA DI COMUNICAZIONE POLITICA – RIS.DANNI
Visti il ricorso in appello e i relativi allegati;
Visto l’atto di costituzione in giudizio di Autorità per le Garanzie nelle Comunicazioni;
Viste le memorie difensive;
Visti tutti gli atti della causa;
Relatore nell’udienza pubblica del giorno 18 febbraio 2011 il Cons. ************** e uditi per le parti gli avvocati *******, *********** e dello Stato ******;
Ritenuto e considerato in fatto e diritto quanto segue.
FATTO
1. Con ricorso, notificato il 2 marzo 2010 e depositato il 3 marzo 2010, Sky Italia (di seguito: Sky), ha impugnato dinanzi al Tribunale amministrativo regionale per il Lazio le deliberazioni n. 24 e 25 del 24 febbraio 2010 dell’Autorità per le Garanzie nelle Comunicazioni (di seguito: Autorità) nonché la nota n. 12334 dell’1 marzo 2010, con domanda di risarcimento dei danni.
Si chiedeva l’annullamento dell’articolo 5 della delibera n. 24 , nonché del comma 1 dell’articolo 1, ************* 3 e dei commi 2, 3 e 5 dell’articolo 6 della delibera n. 25, deducendo l’illegittimità di quelle disposizioni, emanate dall’Autorità per le emittenti radiotelevisive private in attuazione della disciplina in materia di comunicazione politica e di parità di accesso ai mezzi di informazione relativamente alle campagne per le elezioni regionali, provinciali e comunali fissate per il 28 e 29 marzo 2010, e specificatamente, la prima, per il periodo compreso tra la data di convocazione dei comizi elettorali e il termine di presentazione delle candidature, la seconda, per la fase successiva a detta presentazione.
Tali disposizioni avrebbero illegittimamente equiparato, ai fini degli spazi attribuiti a ciascun soggetto politico, i programmi di “informazione” e di “approfondimento informativo” a quelli di “comunicazione politica”, nonché indiscriminatamente qualificato come diritti le aspettative dei soggetti politici in ordine alla loro partecipazione alle differenti tipologie dei programmi. Venivano poi dedotte più violazioni di norme costituzionali e,in subordine,sollevate questioni di illegittimità costituzionale di varie disposizioni di legge.
2. La Sezione terza ter del T.A.R. Lazio, con ordinanza n. 1180 del 12 marzo 2010, ha accolto la domanda incidentale di sospensione delle delibere impugnate,ritenendo non priva di “fumus boni juris” la censura avverso la delibera n. 25, nella parte in cui, in violazione dell’articolo 2 della legge 22 febbraio 2000 n. 28, era stata disposta l’equiparazione della disciplina tra “programmi di informazione” e “ comunicazione politica radiotelevisiva”; veniva poi censurata la partecipazione ai programmi, riservati ai soggetti politici, dei candidati aspiranti alla presidenza della giunta regionale.
3. L’Autorità, quindi, con atto deliberativo n. 31 del 12 marzo 2010, ha modificato la precedente delibera n. 25, annullando il comma 4 dell’articolo 3, i commi 2 e 3 dell’articolo 6 e abrogando al contempo il comma 5 dello stesso articolo 6.
Tale atto è stato assunto esplicitamente in via di autotutela e di urgenza al fine specifico di eliminare le parti ritenute dal T.A.R. Lazio, con la predetta ordinanza sospensiva, non conformi all’ articolo 2 della legge n.28 del 2000, in tema di par condicio, e di fare così tempestivamente chiarezza in merito alle regole da osservare durante la campagna elettorale in corso.
L’Autorità pertanto, con memoria depositata il giorno prima dell’udienza di discussione dinanzi al T.A.R. si è costituita sostenendo l’improcedibilità del ricorso per sopravvenuta carenza di interesse, posto che la delibera n. 25, impugnata, era stata modificata, in autotutela, con la citata delibera n. 31.
4. IL T.A.R. Lazio ha pronunciato, conla sentenza indicata in epigrafe, ha respinto il ricorso proposto da Sky, ritenendo che la deliberazione n. 31 era stata assunta a seguito di un riesame della vicenda contenziosa, quindi in via di autotutela e non di ottemperanza alla predetta ordinanza sospensiva n. 1179/2010, e che la stessa, quindi, avrebbe dovuto essere impugnata con la deduzione di motivi aggiunti per il tramite di atto notificato alle controparti e non invece essere contrastata con semplice memoria per di più non notificata.
Il T.A.R. quindi, ritenuto sussistere l’interesse di Sky a una decisione di merito, rigettando il ricorso, proposto anche avverso la delibera n. 24, in quanto i motivi erano privi di pregio alla luce della corretta interpretazione delle disposizioni dettate dall’Autorità in conformità alle norme di settore , che in effetti distinguono i programmi di informazione e di approfondimento informativo da quelli di comunicazione politica.È stata conseguentemente respinta l’istanza risarcitoria.
5. La società Sky ha interposto appello avverso la predetta sentenza, deducendo:
– che la delibera n. 31 ha confermato e lasciato sostanzialmente immutata la disciplina applicabile nel caso di specie,essendo un atto meramente attuativo delle determinazioni assunte in sede cautelare dal T.A.R. Lazio e quindi inidoneo a dare vita a un provvedimento diverso dal precedente e come tale insuscettibile di autonoma impugnativa;
– che non sarebbe venuto meno l’interesse della ricorrente, anche sul primo e secondo motivo di ricorso dedotti in primo grado, per cui il T.A.R. avrebbe dovuto semmai procedere alla dichiarazione di improcedibilità per cessazione della materia del contendere;
– che la disciplina posta dall’Autorità, anche con l’emendamento al comma 3 dell’articolo 6, di fatto estende l’ambito applicativo delle disposizioni in tema di comunicazione politica anche ai programmi di informazione, ricompresi i notiziari, garantendo in ogni casol’esposizione delle opinioni e delle posizioni politiche da parte dei soggetti politici;
– Che, a conferma di quanto sostenuto, la disciplina in esame (articolo 1, comma 1, e articolo 6, comma 5, emendato) ha riconosciuto illegittimamente alle forze politiche che partecipano alla competizione elettorale il diritto a fruire di spazi deputati alla espressione di opinioni e posizioni politiche anche all’interno dei programmi di informazione, mentre tale diritto può ipotizzarsi solo nella comunicazione politica, venendo così a concretare anche la violazione della riserva di legge prevista dall’articolo 21 della Carta Costituzionale;
– Che, anche l’articolo 5 della delibera n. 24, relativo al periodo precedente alla presentazione delle candidature, riconosce un diritto del soggetto politico a partecipare ai “programmi di approfondimento informativo”, in violazione dell’art. 1, comma 5, della l. n. 515 del 10 dicembre 1993, che attribuisce al direttore responsabile della testata giornalistica la valutazione in ordine alla necessità della presenza del soggetto politico.
6. L’appellante ha riproposto i motivi di merito dedotti in primo grado , ossia:
– l’eliminazione del quinto comma e la modifica del comma 2 dell’art. 6 della delibera n. 25 non hanno fatto venir meno il riferimento alla “parità di trattamento” tra le diverse forze politiche, che costituisce così criterio autonomo e aggiuntivo per i programmi di informazione, in violazione del citato articolo 2 della legge n. 28/2000. Né si evincono norme che legittimino la “conformazione” alla analoga disciplina adottata dalla Commissione parlamentare di vigilanza sulla Rai appunto per la concessione del servizio pubblico radiotelevisivo,cui è affidato un “servizio pubblico essenziale”, mentre le emittenti televisive private operano nell’ambito della libertà di espressione e dell’iniziativa economica privata;
– ove si ritenesse di legittimare una lettura delle norme richiamate nel senso dell’equiparazione tra programmi di comunicazione politica e programmi di informazione, permangono le illegittimità costituzionali delle stesse disposizioni normative, già dedotte in primo grado.
E’ stata altresì riproposta la domanda di risarcimento, non accolta dal giudice di prime cure,posto che il danno sussisterebbe in”re ipsa”.
7. L’Autorità si è costituita, resistendo all’appello..
8. La causa, all’udienza pubblica del 18 febbraio 2011, presenti le parti, è stata trattenuta in decisione.
DIRITTO
1. L’appello non è fondato.
2.1 La questione oggetto del contenzioso verte sulla corretta lettura e interpretazione delle disposizioni adottate dall’ Autorità per le Garanzie nelle Comunicazioni con le delibere n. 24 e 25 del 24 febbraio 2010, in contestazione, nei riguardi delle emittenti radiotelevisive private, che regolano, nel periodo della campagna elettorale delle consultazioni amministrative del 28 e 29 marzo 2010, gli spazi da assegnare in particolare ai soggetti politici.
2.2 La società Sky ha dedotto che le disposizioni hanno violato l’articolo 2 della l. 22 febbraio 2000 n. 28 e l’art. 1 della l. n. 515 del 1993, imponendo la “par condicio” disposta per i programmi di comunicazione politica anche a quelli di informazione, e ciò nonostante le modifiche apportate alla citata delibera n. 25 con la successiva delibera n. 31/10 che, a suo dire, ha confermato sostanzialmente quell’equiparazione.
2.3 L’Autorità ha dedotto invece, che quelle modifiche siano state il risultato di un riesame che ha indotto ad adottare in via d’urgenza e di autotutela la suindicata delibera n. 31, che ha eliminato, dal testo della delibera n. 25, le parti censurate dal TAR Lazio con l’ordinanza sospensiva n. 1180/2010. La delibera n. 31/2010 ha modificato in effetti la precedente n. 25, e in particolare il comma 4 dell’art. 3 e i commi 2 e 3 dell’art. 6 annullando il comma 5 dello stesso articolo 6, e al contempo ha disposto la permanenza in vigore della delibera n. 25 nelle parti non modificate. Secondo l’Autorità la delibera n. 31 è stata adottata sì tenendo conto del contenuto dell’ordinanza sospensiva n. 1180/2010, ma non in via di ottemperanza, essendo quell’ordinanza di per sé già esecutiva senza la necessità di formale atto di recepimento, bensì in via di autotutela, come esplicitato, e a seguito di approfondimento e di riesame della questione che hanno indotto l’Autorità, “considerato l’interesse pubblico nella campagna elettorale in corso di fare tempestivamente chiarezza e dare certezza applicativa circa le regole da osservare…”, ad apportare le richiamate modifiche alla delibera n. 25.
3. Il collegio osserva che le indicate modifiche sono oggettivamente e palesemente finalizzate a operare espressamente la distinzione della disciplina dettata per i programmi di informazione da quelli della comunicazione politica.
Correttamente quindi il TAR Lazio ha ritenuto irrilevante la memoria di Sky, depositata nell’imminenza dell’udienza di discussione, non notificata e diretta a censurare il testo della delibera n. 25 sia pure modificato, doglianze che andavano dedotte con motivi aggiunti.
Di conseguenza non residua più alcun interesse a coltivare le censure avverso le parti della delibera n. 25 modificate o espunte, e ben ha pronunciato il TAR nel dichiarare l’intervenuta improcedibilità per sopravvenuto difetto di interesse.
La dichiarazione di cessazione della materia del contendere, prospettata dall’appellante, non rileva nel caso di specie, posto che la pretesa di Sky non è risultata pienamente soddisfatta ; tanto che la società ha interposto appello sul punto, sostenendo che, nonostante le modifiche, permaneva l’equiparazione delle due diverse fattispecie di programmi, e lo stesso TAR ha ritenuto sussistere l’interesse alla decisione di merito sugli altri vizi denunciati nel ricorso di primo grado e qui riproposti.
4.1 I motivi dedotti con l’appello all’esame sostanzialmente hanno ad oggetto di nuovo la asserita estensione delle disposizioni dettate per i programmi di “comunicazione politica” a quelli di “informazione” e di “approfondimento informativo”.
La lettura di tali disposizioni nel loro complesso, anche con i correttivi di cui alla delibera n. 31, dà ragione invece, come ha ritenuto il TAR, di un’ interpretazione delle stesse in effetti conformi a legge.
Il collegio osserva che l’Autorità ha posto disposizioni specifiche per i programmi di informazione e di approfondimento informativo, distinte da quelle destinate ai programmi di comunicazione politica, per i quali vige senza dubbio la regola della “par condicio” delle forze politiche, che a tal fine sono titolari di un “diritto”.
4.2 In primo luogo è stata eliminata la previsione secondo cui le trasmissioni di informazione venivano disciplinate dalle regole della comunicazione politica (comma 5, art. 6 del. n. 25), e l’originario comma 4 dell’art. 3 è stato riscritto riferendolo solo ai programmi di comunicazione politica.
4.3 Infatti, il secondo comma dell’art. 6 si riferisce all’attività di “informazione televisiva”, ai “notiziari” diffusi dalle emittenti radiotelevisive e radiofoniche nazionali e a tutti gli altri “programmi a contenuto informativo” riconducibili alla responsabilità di specifiche testate giornalistiche, che debbono conformarsi con rigore ai “principi di tutela del pluralismo, dell’imparzialità, dell’indipendenza, dell’obiettività e dell’apertura alle diverse forze politiche”.
La delibera n. 31 ha espunto proprio da detto comma la “parità di trattamento” tra i soggetti e le forze politiche e dal comma 3 dell’art. 6 l’obbligo della parità anche per i soggetti politici, così limitando le prescrizioni di dettaglio ivi indicate ad assicurare comunque le finalità di cui al precedente secondo comma, e in ogni caso “ogni cautela atta a evitare che si determinino situazioni di vantaggio” per talune forze politiche o taluni competitori elettorali, imponendo a tal fine un monitoraggio settimanale.
All’osservanza di detti canoni, a prescindere da obblighi normativi, sono tenuti comunque deontologicamente i giornalisti.
5. Nel contesto così delineato va richiamato l’art. 5, comma 1, della l. n. 28 del 2000 che attribuisce all’Autorità la definizione di criteri specifici, ai quali la Rai e le emittenti private debbono “conformarsi” nei “programmi di informazione”, “ al fine di garantire la parità di trattamento, l’obiettività, la completezza e l’imparzialità dell’informazione” fino alla chiusura delle operazioni di voto.
Orbene, la disciplina posta con le delibere 25 e 31/10, analoga a quella già prevista negli anni precedenti e a quella adottata dalla Commissione parlamentare di vigilanza per la Rai, non impone per i programmi di informazione,come sottolineato dal giudice di primo grado, né parità matematiche, né limiti quantitativi di presenze né obblighi incondizionati di partecipazione di esponenti di forze politiche che siano scollegati dal tema delle trasmissioni, sia esso argomento di rilevanza politica o meno e d’attualità o meno.
D’altra parte la “diversità” della disciplina dei programmi di informazione non esonera gli stessi da qualsivoglia regola, posta proprio in sintonia con il citato comma 1 dell’art. 5 della l. n. 28/2000 e volta appunto ad assicurare, data la rilevanza e la delicatezza del periodo elettorale, l’equilibrio complessivo del sistema radiotelevisivo e tra le diverse forze politiche in lizza, nell’ambito del pluralismo, della parità di accesso, della completezza, dell’imparzialità della informazione.
Le prescrizioni quindi debbono apparire “ispirate dal ragionevole intento di prevenire in ogni modo qualsiasi influenza” sulle scelte degli elettori, come afferma la Corte Costituzionale con sentenza n. 155/2002, e richiamata dalle parti, che sottolinea altresì come non possono essere imposti ai programmi di informazione limiti derivanti da motivi connessi alla comunicazione politica. Detti limiti non ricorrono nella fattispecie.
In tal senso va interpretato anche il riferimento, nell’art. 1, comma 1, al diritto di partecipazione dei soggetti politici, che, nel quadro regolatorio modificato, è da collegare invece ai programmi di comunicazione politica.
6. Il collegio osserva che le argomentazioni svolte valgono anche per contrastare la censura avverso il comma 5 dell’art. 5 della delibera n. 24 relativo ai “programmi di approfondimento informativo”, posto che il richiamato articolo 1, comma 5, della legge 515/1993 prescrive la presenza di soggetti politici durante la campagna elettorale limitata “esclusivamente all’esigenza di assicurare la completezza e l’imparzialità dell’informazione”.
7. In conclusione, risultano prive di pregio le dedotte violazioni di norme costituzionali e manifestamente infondate le questioni di costituzionalità di alcune norme di legge sollevate da parte ricorrente.
8. L’appello, quindi, va respinto. Di conseguenza va respinta anche la domanda risarcitoria.
9. Alla soccombenza segue la condanna alle spese del grado del giudizio, che si liquidano come da dispositivo.
P.Q.M.
Il Consiglio di Stato in sede giurisdizionale (Sezione Terza) definitivamente pronunciando sull’appello, come in epigrafe proposto, respinge l’appello
Condanna l’appellante . al pagamento delle spese del grado del giudizio, che si liquidano complessivamente in complessivi € 5.000,00 (cinquemila).
Ordina che la presente sentenza sia eseguita dall’autorità amministrativa.
Così deciso in Roma nella camera di consiglio del giorno 18 febbraio 2011 con l’intervento dei magistrati:
***********************, Presidente
****************, Consigliere
**************, ***********, Es***************************************************************************************************************************************************, Consigliere
Silvestro ***********, Consigliere
DEPOSITATA IN SEGRETERIA
Il 30/03/2011
IL SEGRETARIO
(Art. 89, co. 3, cod. proc. amm.)
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