Si è molto parlato in questi giorni dell’obbligo per le amministrazioni statali, regionali e locali di approvare entro il 16 febbraio 2015 “un piano di informatizzazione delle procedure per la presentazione di istanze, dichiarazioni e segnalazioni che permetta la compilazione on line con procedure guidate accessibili tramite autenticazione con il Sistema pubblico per la gestione dell’identità digitale di cittadini e imprese” (art. 24, comma 3 bis, D.L. 90/2014).
Eppure, nelle pieghe dello stesso decreto si nascondono adempimenti ancor più estesi, dal punto di vista soggettivo, ed incisivi, in quanto corredati di pesanti sanzioni amministrative. Il referente normativo principale è costituito dall’art. 24 quater del D.L. 90/2014, inserito in sede di conversione nella legge 114/2014. L’articolo in esame prende in considerazione due profili dell’amministrazione digitale: l’erogazione di servizi in rete e l’apertura dei dati pubblici.
Riguardo al primo profilo, ci limiteremo ad una sintetica osservazione.
L’art. 24 quater, comma 1, D.L. 90/2014, fissa scadenze e sanzioni con riferimento a quanto previsto dall’art. 63 del CAD. Ne consegue che il novero delle pubbliche amministrazioni interessate è più ampio rispetto a quelle tenute alla predisposizione del “piano di informatizzazione”, cui si è fatto cenno. In base all’art. 63, commi 3 bis – 3 quater, le pubbliche amministrazioni (ex art. 2, comma 2, del CAD, ovvero quelle di cui all’art. 1, comma 2, d.lgs 165/2001) “utilizzano esclusivamente i canali e i servizi telematici, ivi inclusa la posta elettronica certificata, per l’utilizzo dei propri servizi, anche a mezzo di intermediari abilitati, per la presentazione da parte degli interessati di denunce, istanze e atti e garanzie fideiussorie, per l’esecuzione di versamenti fiscali, contributivi, previdenziali, assistenziali e assicurativi, nonché per la richiesta di attestazioni e certificazioni. A partire dal 1º gennaio 2014 … utilizzano esclusivamente servizi telematici o la posta elettronica certificata anche per gli atti, le comunicazioni o i servizi dagli stessi resi. … almeno sessanta giorni prima della data della loro entrata in vigore, pubblicano nel sito web istituzionale l’elenco dei provvedimenti adottati ai sensi dei commi 3-bis e 3-ter, nonché termini e modalità di utilizzo dei servizi e dei canali telematici e della posta elettronica certificata”. Il passaggio definitivo dall’amministrazione cartacea all’amministrazione digitale, fissato per tutte le pubbliche amministrazioni al primo gennaio 2014, dal 16 febbraio 2015 è assistito da sanzioni amministrative fino a diecimila euro in caso d’inottemperanza (ex art. 19, comma 5, lett. b, D.L. 90/2014). Ciò, si osservi, comprende anche l’obbligo di pubblicare nei siti web i provvedimenti che disciplinano le modalità di fruizione dei servizi in rete. Tra i provvedimenti in parola e il “piano di informatizzazione” di cui all’art. 24, comma 3 bis, D.L. 90/2014, sussistono notevoli affinità contenutistiche.
Ne consegue che anche le pubbliche amministrazioni non interessate dall’obbligo di predisporre il “piano di informatizzazione”, sono comunque soggette all’art. 63 del CAD, che prevede obblighi altrettanto, se non più, pervasivi ed incisivi.
In merito al secondo tema toccato dall’art. 24 quater, D.L. 90/2014, ovvero l’apertura dei dati pubblici (Open Government Data), ci sia consentita una breve premessa di carattere sistematico.
Nel nostro Paese il fenomeno dell’apertura dei dati pubblici si è assestato su due fondamentali linee di sviluppo: l’una che promana dal d.lgs 33/2013 (cosiddetto Codice della trasparenza) e che supporta l’innalzamento dei livelli di trasparenza sull’organizzazione e sull’azione amministrativa, l’altra che promana dal Codice dell’amministrazione digitale (CAD) ed è orientata alla valorizzazione economica e democratica del patrimonio informativo pubblico. Alla prima linea di sviluppo sovraintende l’Anac, dotata di strumenti sanzionatori in caso di specifiche inadempienze (si vedano gli artt. 47, d.lgs 33/2013 e 19, comma 5, lett. b, D.L. 90/2014), la seconda è presidiata dall’Agenzia per l’Italia digitale (AgID), con strumenti pedagogici e d’indirizzo (come l’agenda e le linee guida nazionali).
Quando il modello Open Data “serve” la trasparenza amministrativa esso s’impone alle amministrazioni grazie, da un lato, all’alto grado di dettaglio delle disposizioni contenute nel Codice della trasparenza, dall’altro, all’articolato sistema di vigilanza volto a garantirne l’attuazione. In base al combinato disposto di cui agli artt. 3 e 7 del Codice della trasparenza, tutti i dati di cui la normativa vigente impone la pubblicazione devono necessariamente essere open sotto il profilo giuridico (licenze), tecnologico (formati) ed economico (tariffe). Inoltre, chiunque può farsi “guardiano” della trasparenza, esigendo il tempestivo e corretto adempimento degli obblighi di pubblicazione attraverso l’accesso civico, di cui all’art. 5.
Al contrario, l’adesione al modello Open Data con finalità di “generica” valorizzazione dell’informazione del settore pubblico è stata finora percepita dalle amministrazioni come meramente facoltativa. Un Open Data di tipo volontaristico (per non dire, di serie B), appannaggio di poche amministrazioni “prime della classe”. Ciò sebbene sia indiscutibile il carattere immediatamente precettivo dell’art. 52 del CAD (come riformulato dal D.L. 179/2012), norma su cui si fonda questa seconda linea di sviluppo degli Open Data pubblici. L’articolo in parola prevede che le pubbliche amministrazioni pubblichino nel proprio sito web (all’interno della sezione ora denominata “Amministrazione trasparente”) il catalogo dei dati, dei metadati e delle relative banche dati in loro possesso ed i regolamenti che ne disciplinano l’esercizio della facoltà di accesso telematico e il riutilizzo.
I dati pubblicati s’intendono open by default (ex art. 68, comma 3, del CAD) e l’eventuale adozione di licenze restrittive deve essere motivata ai sensi delle linee guida nazionali definite dall’AgID. In realtà tra il Codice della trasparenza e il CAD non mancano “virtuose interferenze” che possono spronare l’avvio delle azioni Open Data ex art. 52. Questo è quanto emerge, ad esempio, dall’importante pronuncia del T.A.R. Lazio, Sez. III bis, 19 marzo 2014, n. 3014, che ha riconosciuto il diritto di accesso civico alle banche dati che l’ente aveva l’obbligo di pubblicare ex art. 52, anche nelle more dell’adozione dei regolamenti che disciplinano l’esercizio della facoltà di accesso telematico e il riutilizzo.
Venendo all’attualità, l’art. 24 quater del D.L. 90/2014, con l’intento di forzare la disclosure dei dati pubblici, opera in due modi. In primo luogo, fissa un termine (16 febbraio 2015) entro il quale tutte le amministrazioni (quelle di cui all’art. 1, comma 2, d.lgs 165/2001) dovranno ottemperare al dettato dell’art. 52, comma 1 del CAD, per non incorrere nelle sanzioni amministrative di cui all’art. 19, comma 5, lett. b, dello stesso decreto. In secondo luogo, prevede che le stesse amministrazioni comunichino all’AgID l’elenco delle basi di dati in loro gestione e degli applicativi che le utilizzano entro il termine, oggi ampiamente scaduto, di trenta giorni dalla data di entrata in vigore della legge di conversione.
I due adempimenti sono tra loro logicamente collegati seppure indipendenti. Infatti, la comunicazione all’AgID dell’elenco delle basi di dati in gestione ha obbligato le amministrazioni a compiere quelle operazioni di censimento e catalogazione del posseduto, prodromiche anche alla pubblicazione sul sito istituzionale richiesta dall’art. 52 del CAD. Ebbene, secondo i dati pubblicati sul sito dell’AgID, al 2 dicembre scorso risultano ben 7561 amministrazioni inadempienti rispetto all’obbligo di comunicare le basi di dati (http://www.agid.gov.it/agenda-digitale/open-data/basi-dati-pa/dati-statistici). Il calcolo è per difetto, perché non considera le amministrazioni doppiamente inadempienti, in quanto non presenti nell’Indice delle Pubbliche Amministrazioni (IPA) gestito dall’AgID ed istituito ex art. 57 bis del CAD.
Se l’AgID può svolgere solo una funzione pedagogica nei confronti delle amministrazioni (e si appresta ad aggiornare l’Agenda nazionale per la valorizzazione del patrimonio informativo pubblico per il 2015), l’Anac, lo si è già detto, è dotata di sempre più estesi poteri sanzionatori. Tali sanzioni non colpiscono più solo l’inadempimento di specifiche porzioni del Codice della trasparenza, ma, mercé l’art. 24 quater, comma 1 del D.L. 90/2014, si preparano ad abbattersi sulle amministrazioni che hanno sottovalutato la portata precettiva dell’art. 52, comma 1 del CAD, nonostante siano trascorsi oltre due anni dalla sua entrata in vigore. Si tratta delle stesse sanzioni pecuniarie irrogabili direttamente dall’Anac in caso di mancata adozione dei programmi triennali per la trasparenza e l’integrità, oltre che dei piani triennali di prevenzione della corruzione e dei codici di comportamento (si veda la delibera Anac n. 10 del 21 gennaio 2015).
Sulla via italiana all’Open Data, già soggetta all’occhio vigile del quisque de populo (grazie all’accesso civico) e alla regia dell’AgID, da oggi troveremo anche “i poliziotti” dell’Anac. Resta da vedere se ciò basterà ad imprimere sufficiente effettività all’art. 52 del CAD, oppure se anche le pratiche Open Data saranno vissute dalle amministrazioni come l’ennesimo adempimento da soddisfare solo superficialmente o, ancor peggio, da eludere con destrezza.
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