Proroga e rinnovo dei contratti pubblici in alcune recenti sentenze del Giudice Amministrativo

“In materia di rinnovo o proroga dei contratti pubblici di appalto di servizi non vi è alcuno spazio per l’autonomia contrattuale delle parti in quanto vige il principio inderogabile, fissato dal legislatore per ragioni di interesse pubblico, in forza del quale, salve espresse previsioni dettate dalla legge in conformità della normativa comunitaria, l’Amministrazione, una volta scaduto il contratto, deve, qualora abbia ancora la necessità di avvalersi dello stesso tipo di prestazioni, effettuare una nuova gara pubblica (Consiglio di Stato, sez. V, 20 agosto 2013 n. 4192).
“Va peraltro ricordato che la differenza tra rinnovo e proroga di contratto pubblico sta nel fatto che il primo comporta una nuova negoziazione con il medesimo soggetto, che può concludersi con l’integrale conferma delle precedenti condizioni o con la modifica di alcune di esse in quanto non più attuali; la seconda ha invece come solo effetto il differimento del termine finale del rapporto, il quale rimane per il resto regolato dall’atto originario”.

Sulla base di questi principi, ormai consolidati nella Giurisprudenza amministrativa, il TAR Sardegna (Sezione Prima) – sentenza n. 00755/2014 del 25/09/2014 – ha giudicato manifestamente infondati i ricorsi presentati da un impresa contro alcune deliberazioni di una Azienda Sanitaria Locale.

Nel lontano 2004, una ASL della Sardegna aveva affidato ad una impresa del settore il “servizio di facchinaggio e trasporti” all’interno delle strutture ospedaliere della Azienda. Nel servizio risultava ricompreso anche il trasporto dei pasti dalle cucine del presidio ospedaliero principale verso gli altri ospedali. Il contratto è stato oggetto di ripetute proroghe.
Nelle disposizioni di proroga veniva specificato che, il prosieguo del servizio, sarebbe avvenuto “alle stesse condizioni e modalità” e “agli stessi patti e condizioni di quello esistente” e che la proroga veniva disposta nelle more dell’aggiudicazione della nuova gara, peraltro già bandita nel 2010. La nuova gara è stata revocata d’ufficio dall’ Amministrazione, nel 2013, in autotutela, con deliberazione del direttore generale, all’ interno del sub procedimento di valutazione dell’ anomalia dell’ offerta. Nel frattempo l’ Azienda provvedeva alla riorganizzazione del servizio e con apposito atto deliberativo decideva di scorporare dal contratto principale, ancora oggetto di proroga, il trasporto dei pasti, che veniva affidato direttamente ad una Società di progetto.
Nel 2013, con due diversi atti deliberativi, venivano disposte dall’ Asl ulteriori proroghe del contratto originario, ovviamente, con esclusione del servizio di trasporto dei pasti all’ interno delle Strutture Ospedaliere.
Contro questi provvedimenti l’ impresa presentava due distinti ricorsi al TAR della Sardegna. Contro l’ ultimo provvedimento di proroga, con motivazioni diametralmente opposte, depositava ricorso incidentale anche la società di progetto chiedendo l’ annullamento della deliberazione che disponeva la proroga del contratto.
Le cause sono state riunite per connessione.
Il difetto di giurisdizione del Giudice Amministrativo eccepito, sia dall’ Amministrazione sia dalla Società contro ricorrente, viene respinto:
“in quanto caratterizzate dall’esercizio di poteri autoritativi della stessa amministrazione, con conseguente rilievo di interessi legittimi sui quali di regola ha cognizione il solo giudice amministrativo le controversie sulle procedure di affidamento dei lavori, servizi e forniture e relative alla scelta della P.A. dell’altro contraente sono riservate al giudice amministrativo”.
“Nel caso qui esaminato, il ricorrente pretende non di proseguire un rapporto perché previsto da una clausola contrattuale ma, ancor più semplicemente, contesta il contenuto della proroga già effettuata. La contestazione cade, quindi, sulle modalità di prosecuzione del contratto. In realtà, quello che il ricorrente vuole è ottenere un nuovo affidamento e su tale pretesa la giurisdizione appartiene a questo Giudice”.
Quanto al merito, il ricorso viene ritenuto manifestamente infondato. “Questa sezione ha già avuto modo di affermare che all’affidamento senza una procedura competitiva deve essere equiparato il caso in cui, ad un affidamento con gara, segua, dopo la sua scadenza, un regime di proroga diretta che non trovi fondamento nel diritto comunitario; le proroghe dei contratti affidati con gara, infatti, sono consentite se già previste ab origine e comunque entro termini determinati, mentre, una volta che il contratto scada e si proceda ad una proroga non prevista originariamente, o oltre i limiti temporali consentiti, la stessa proroga deve essere equiparata ad un affidamento senza gara (T.A.R. Sardegna, sez. I, 06 marzo 2012 n. 242”.
La manifesta infondatezza del ricorso ha permesso al Giudice di soprasedere all’ esame delle eccezioni sollevate dalle difese dell’Amministrazione e della controinteressata.
Sulla base di tali (pacifici) principi la domanda della ditta ricorrente viene respinta senza che nessuna delle censure dedotte abbia trovato positivo apprezzamento. La sentenza è stata redatta in forma semplificata, ai sensi dell’ art. 74 c.p.a. trattandosi di controversie relative all’affidamento di lavori, servizi e forniture
Anche il ricorso incidentale, proposto dalla contro interessata, viene dichiarato improcedibile per sopravvenuta carenza di interesse, “non potendo la stessa trarre dall’eventuale accoglimento alcuna utilità ulteriore rispetto a quella ottenuta con la pronuncia di rigetto del ricorso principale”.

I principi richiamati dal TAR Sardegna in materia di proroga dei contratti pubblici, sono espressione di una giurisprudenza consolidata sia del Tribunale Regionale, sia del Consiglio di Stato. Nonostante questo non mancano, per le più disparate motivazioni (quella più ricorrente: l’ esigenza di non interrompere servizi essenziali nelle more delle procedure di gara per l’ affidamento del servizio) esempi di provvedimenti adottati in totale difformità, sia della normativa sia dei consolidati convincimenti del Giudice Amministrativo.
In questo caso il Giudice ha riconosciuto l’ infondatezza del ricorso ed, ovviamente, non è entrato nel merito delle richieste del ricorrente. Ha comunque implicitamente riconosciuto l’ illegittimità dell’ operato dell’ Amministrazione in tutta la vicenda delle ripetute proroghe del contratto. “La ricorrente ha beneficiato di nuovi affidamenti diretti (molteplici) al di fuori delle stringenti regole previste dal Codice dei contratti sulle procedure negoziate”.
In altre occasioni, invece, lo steso Giudice si era spinto più in là.
Nella sentenza N. 00311 del 02/05/2014, ad esempio, aveva ritenuto la proroga di un contratto di appalto, disposta al di fuori dei casi ammessi dall’ ordinamento, manifestamente illegittima e lesiva dell’ interesse di un’ impresa del settore all’affidamento dei servizi pubblici mediante gara. L’ illegittimità della proroga veniva affermata a beneficio dell’ impresa interessata, in vista della eventuale successiva proposizione dell’azione di risarcimento dei danni subiti, ai sensi dell’art. 34, comma 3, del c.p.a.
Nella stessa pronuncia veniva poi ribadito il principio, secondo cui la proroga dei contratti deve, comunque, intervenire prima della scadenza del termine contrattuale, altrimenti configurandosi l’affidamento di un nuovo contratto senza gara.