Manutenzone necessaria della legge 190/2014

L’Anci cerca, allora, di metterci una pezza, visto che la toppa congegnata dalla circolare interministeriale 1 /2015 è servita a poco, sia per il merito di quanto sostiene, sia per la natura della fonte, un semplice atto amministrativo privo, per altro, di potere provvedimentale, con contenuti illegittimamente modificativi delle norme di legge.

La bozza di decreto elaborata dall’Anci (resta da capire perché l’iniziativa legislativa sia demandata ad un’associazione di comuni, ma sorvoliamo) prevede le seguenti disposizioni: “All’articolo 1, comma 424, della legge 23 dicembre 2014, n. 190, dopo il primo periodo aggiungere il seguente: “E’ fatta salva la possibilità di indire le procedure concorsuali necessarie per il reclutamento a tempo indeterminato di personale, in caso di esaurimento delle graduatorie vigenti e di assenza, nei ruoli delle unità soprannumerarie di cui al precedente periodo, di figure professionali necessarie per lo svolgimento funzioni fondamentali e di servizi essenziali””.

In termini generali, si può considerare questa come una proposta di buon senso, anche se sul piano tecnico non sembra poter risolvere pienamente ai problemi introdotti dalla sciagurata legge 190/2014.

La disposizione introdurrebbe una deroga al congelamento delle assunzioni presso regioni ed enti locali, consentendo di attivare nuovi concorsi a condizione che:

a)      risultino esaurite graduatorie vigenti

b)     non siano presenti tra i dipendenti delle province in sovrannumero figure professionali necessarie per lo svolgimento di funzioni fondamentali e servizi essenziali.

Non si può negare che il blocco generalizzato delle assunzioni disposto dalla legge 190/2014 costituisca un problema seri per i comuni, come altrettanto vero è che non tutte le figure professionali di cui hanno bisogno i comuni sono presenti nei ruoli delle province. Pertanto, una disposizione che flessibilizzi il blocco delle assunzioni è certamente necessaria, visto che la circolare 1/2015 non può certo risolvere la questione derivante dalla sanzione della nullità incombente sulle assunzioni che vìolino i precetti.

La modifica, oltrettutto, recupererebbe il principio introdotto dal d.l. 101/2013, della priorità agli idonei, prima di attivare i concorsi, sanando una ferita.

Rilevato, dunque, che è assai positivo ed opportuno modificare il comma 424, anche perché la modifica conferma quanto si è sempre sostenuto e cioè che si tratti di una norma sbagliata e deleteria, occorre, tuttavia, considerare gli aspetti critici che la modifica contiene.

Essi consistono nella piena conciliabilità tra quello che dovrebbe essere un valore organizzativo, cioè reimpiegare il personale provinciale utilizzandolo per colmare i vuoti di organico delle altre amministrazioni razionalizzando senza maggiori costi l’intera amministrazione pubblica, con la possibilità degli enti di acquisire comunque il personale che serve, sia perché modi e tempi della ricollocazione appaiono lunghi, complessi e incerti, sia perché è assolutamente acclarato che le province non dispongono della provvista di professionalità utile per soddisfare tutte le esigenze degli enti locali: non ci sono, infatti, educatori di scuole materne, non ci sono o sono pochissimi gli assistenti sociali, mancano molte figure professionali proprie di servizi che i comuni avviano sulla base della loro competenza generale (operatori di cineforum, massoterapisti, attori, interpreti, altre figure particolari individuabili solo guardando ente per ente).

Tuttavia, la soluzione prospettata dall’Anci presenta due difetti, molto gravi. Il primo, più grave, è l’indeterminatezza della previsione normativa. La formula “figure professionali necessarie per lo svolgimento funzioni fondamentali e di servizi essenziali” è affascinante ma estremamente vaga. Chi decide, infatti, quali sono le figure professionali fondamentali e quali sono i servizi essenziali? E’ evidente che la vaghezza della formula intende lasciare proprio ai comuni e alle regioni l’autonomia di decidere questi aspetti.

Si apre, pertanto, il problema che regioni e soprattutto comuni potrebbero considerare come figure necessarie anche profili professionali tra di loro perfettamente equipollenti, specie quelli amministrativi, e, dunque, bandire concorsi o attivare scorrimento di graduatorie, invece di acquisire dipendenti provinciali in mobilità per i quali basterebbe una banalissima modifica del profilo professionale o una semplice formazione, considerando che vige il principio della piena esigibilità delle mansioni tra loro equivalenti.

Pertanto, l’indeterminatezza della formula rischia di creare una barriera insormontabile alla ricollocazione dei dipendenti provinciali.

Non si dovrebbe dimenticare che la quantità dei provinciali in sovrannumero, 20.000 persone, è elevatissima, specie in rapporto al numero di assunzioni che si fanno nella pubblica amministrazione.

Il Conto annuale del personale del 2013 dà indicazioni molto interessanti:

Al netto delle amministrazioni sostanzialmente esclude dall’obbligo di assumere dipendenti provinciali (in giallo) le assunzioni per concorso, dunque finanziate col turn-over, nel 2013 sono state 12.881. Da esse, tuttavia, occorre sottrarre le 4895 assunzioni presso gli enti del servizio sanitario nazionale, prevalentemente rivolte a medici e infermieri. Dunque, nel 2013 le assunzioni utili per le province sono state circa 8.000, tra tutti i comparti della pubblica amministrazione.

Come si nota, allora, poiché i dipendenti provinciali in sovrannumero sono circa 20.000, dei quali circa 3.000 andranno in pensione entro il 31.12.2016, il numero tendenziale di assunzioni nei comparti pubblici non riesce a coprire il totale dei sovrannumerari.

Già questo di per sé è un problema. Se non parte in tempo (ed è praticamente certo che ciò non avverrà) l’Agenzia nazionale per l’occupazione che potrebbe assorbire 7.500 dipendenti provinciali circa, sarà davvero difficile che tutti i dipendenti provinciali siano ricollocati. Non è affatto un caso, infatti, il comma 328 della legge 190/2014, qualsiasi siano le dichiarazioni di senso opposto del Governo, che continua a ripetere che nessun dipendente sarà licenziato: “Al 31 dicembre 2016, nel caso in cui il personale interessato ai processi di mobilità di cui ai commi da 421 a 425 non sia completamente ricollocato, presso ogni ente di area vasta, ivi comprese le città metropolitane, si procede, previo esame congiunto con le organizzazioni sindacali che deve comunque concludersi entro trenta giorni dalla relativa comunicazione, a definire criteri e tempi di utilizzo di forme contrattuali a tempo parziale del personale non dirigenziale con maggiore anzianità contributiva. Esclusivamente in caso di mancato completo assorbimento del personale in soprannumero e a conclusione del processo di mobilità tra gli enti di cui ai commi da 421 a 425, si applicano le disposizioni dell’articolo 33, commi 7 e 8, del decreto legislativo 30 marzo 2001, n. 165”.

Consentire ai comuni di stabilire in totale autonomia quali posti coprire con concorsi o scorrimento di graduatorie, significa permettere loro di consumare senza alcun possibile controllo le risorse assunzionali che, come noto, la legge 190/2014 individua nel turn-over. Si ridurrebbero, dunque, in modo certamente significativo le risorse disponibili per la ricollocazione dei dipendenti provinciali.

La modifica proposta dall’Anci, allora, dovrebbe essere accompagnata dal ripensamento radicale della disposizione contenuta nei commi 424 e 425 della legge 190, stabilendo che il personale provinciale in sovrannumero passi in mobilità, ma non in modo che la spesa sia finanziata dalle risorse del turn over, bensì che trovi spazio:

a)      nel limite delle dotazioni organiche;

b)     nel tetto della spesa, fermi rimanendo tutti gli altri obblighi previsti dalle regole di bilancio e di finanza pubblica.

In questo modo tutte le mobilità del personale provinciale in sovrannumero finirebbero per essere neutre, in quanto le province sono enti soggetti a restrizioni delle assunzioni. Gli enti, dunque, potrebbero finanziare le ricollocazioni con tutte le risorse disponibili: sia quelle derivanti da turn over, se non possono realizzare i concorsi; sia in generale tutte le risorse disponibili finché non sia oltre passato il tetto di spesa; dovrebbe restare ferma la possibilità per gli enti di non computare le mobilità del personale in sovrannumero nel tetto di spesa, quando finanziato con le risorse del turn over.

Si tenga presente che sempre dal Conto nazionale del personale risulta che nel 2013 le assunzioni per mobilità compartimentali sono state 29.803, dalle quali sottraendo 10.167 assunzioni nel servizio sanitario nazionale, risulta una capacità di 19.700 mobilità in un anno: quanto basterebbe per coprire, in un anno solo, tutti i sovrannumerari. Se si considera che sempre nel 2013 vi sono state 1732 mobilità intercompartimentali, si comprende come il sistema per assicurare davvero la ricollocazione non sono dichiarazioni tranquillizzanti (o avventate) sui giornali, ma l’utilizzo pieno degli strumenti, a partire dalla conoscenza dei numeri.

In questo modo gli enti potrebbero combinare le assunzioni da concorso o scorrimento delle graduatorie, con la ricollocazione dei dipendenti provinciali, guadagnando notevole autonomia.

Due altre cautele sarebbero necessarie, però:

1. il blocco normativamente posto a qualsiasi altra mobilità tra enti che non sia riservata ai dipendenti provinciali in sovrannumero, così da superare anche i problemi sciaguratamente posti dalle poco condivisibili e, soprattutto, poco meditate conclusioni tratte dalla Corte dei conti, Sezioni regionali di contorllo per la Sicilia e la Lombardia;
2. la precisazione che gli enti possano assumere non tanto e non solo con riferimento a servizi essenziali, da qualificare come quelli destinati a garantire servizi universali e indivisibili al pubblico (come asili nido e scuole materne o servizi sociali), quanto laddove l’assunzione sia finalizzata a profili professionali di cui si sia accertata l’assenza presso le province e la non esigibilità, come appunto assistenti sociali o educatori di asili nido.

L’iniziativa dell’Anci, dunque, appare solo un primo passo per correggere il tiro di una legge sbagliatissima, ma vale la pena che il legislatore non resti così timido e si riconosca il fallimento dell’impianto della 190/2014.

La proposta di legge dell’Anci contiene una seconda positiva previsione, finalizzata a risolvere il problema del computo dei resti non utilizzati delle risorse del turn over. La norma proposta nel “decreto enti locali” è la seguente: ““All’art. 3, comma 5, del decreto legge 24 giugno 2014, n. 90, convertito, con modificazioni, dalla legge 11 agosto 2014, n. 114, dopo le parole “nel rispetto della programmazione del fabbisogno e di quella finanziaria e contabile” sono aggiunte le seguenti “; è altresì consentito l’utilizzo dei residui ancora disponibili delle quote percentuali delle facoltà assunzionali riferite alle precedenti annualità””.

La disposizione si rende necessaria per chiarire le modalità attraverso cui gli enti locali possono riportare agli anni successivi gli spazi assunzionali non utilizzati e porre rimedio alle interpretazioni, ancora una volta poco fondate e non condivisibili, della Corte dei conti.

E’ noto che col parere 27/2014 la Sezione autonomie ha fornito un’incredibile interpretazione dell’articolo 3, comma 5, del d.l. 90/2014, ritenendo che il cumulo triennale del costo delle cessazioni sia da considerare come riferito al triennio futuro e non a quello passato. Uno stravolgimento di ogni logica gestionale e finanziaria, posto che non ha alcun senso cumulare risorse che non sono ancora disponibili.

La norma suggerita dall’Anci correggerebbe il tiro, eliminando i problemi derivanti dall’erronea visione suggerita dalla Corte dei conti. Ma, per essere davvero efficace ed escludere drasticamente che si possa continuare a sostenere l’insostenibile tesi del cumulo di risorse future, anche in questo caso sarebbe più opportuno un passo ed un testo deciso. Meglio, dunque, una norma di interpretazione autentica, che chiarisca senza alcun equivoco il modo di computare il cumulo (retroattivamente, come suggerisce il buon senso e conferma l’aritmetica, ma, anche, se è il legislatore a deciderlo, futuro, indicando però come), delle risorse del turn over.